Împrejurarea că perfectarea contractului de schimb de terenuri în litigiu a avut la bază o etapă premergătoare, constând într-o „aprobare” ce se constituia ca un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, de sine stătător, nu este de natură a conferi caracter administrativ şi contractului ce s-a perfectat de organul administrativ cu un terţ, din moment ce în acest raport juridic recurenta a realizat o manifestare de voinţă ca subiect de drept civil, pentru terţul beneficiar al schimbului neavând vreo relevanţă modul de formare a voinţei juridice, în cadrul instituţiei partenere de contract.
Curtea de Apel Iaşi, decizia nr. 227/CA din 14 aprilie 2008
Prin sentinţa civilă nr. 3920/CA/13.12.2007 a Tribunalului Iaşi s-a hotărât: respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiată; admiterea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii; respinge acţiunii, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamantul I.T.R.S.V. – Suceava, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Silvică Iaşi, şi S.C. „C.” S.A. Iaşi, ca fiind tardiv formulată; s-a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.
Pentru a se pronunţa astfel a reţinut instanţa de fond:
În fapt, prin contractul de schimb de terenuri autentificat la data de 28 decembrie 2004 sub nr. 2395, de către B.N.P.A. „S.F. şi E.-L.F.”, a fost cedată pârâtei S.C. „C.” S.A. suprafaţa de 9.999 m.p. teren din amenajamentul Ocolului Silvic Iaşi, U.P.I. „C.”, u.c. 52 B, 52 F, ca urmare a scoaterii acestei suprafeţe din circuitul silvic prin ocuparea definitivă cu compensare anticipată şi echivalent de către pârâtă, în scopul realizării proiectului „Bază de agrement C.-C.”, judeţul Iaşi, conform aprobării nr. 16 din data de 1 noiembrie 2004 a reclamantului I.T.R.S.V. – Suceava.
La data de 12 decembrie 2005, reclamantul I.T.R.S.V. – Suceava a transmis pârâţilor Direcţia Silvică Iaşi şi S.C. „C.” S.A. Iaşi adresa nr. 9793, prin care le-a adus acestora la cunoştinţă „faptul că aprobarea nr. 16 din 1 noiembrie 2004 eliberată de către D.T.R.S.V. Suceava nu mai este valabilă (art. 6 din Aprobarea nr. 16 din 1 noiembrie 2004) ca urmare directă a faptului că nu s-a menţinut scopul şi soluţia de amplasare a obiectului”. Totodată, s-a solicitat părţilor restabilirea situaţiei legale dinaintea producerii efectelor aprobării sus-menţionate, printre care şi anularea contractului de schimb de terenuri.
În drept, instanţa a apreciat că actul juridic dedus judecăţii, respectiv contractul de schimb de terenuri autentificat la data de 28 decembrie 2004 sub nr. 2395, de către B.N.P.S. „S.F. şi E.-L.F.”, este un act administrativ în înţelesul art. 2 lit. c) teza finală din Legea nr. 554/2004, raportat la dispoziţiile O.G. nr. 96/1998 republicată, astfel cum a fost modificată şi completată şi H.G. nr. 409/2004 şi H.G. nr. 535/2004, în cauză fiind vorba despre o suprafaţă de teren împădurit ce a făcut parte din fondul forestier naţional, aparţinând domeniului public al statului.
Faţă de această calificare, având în vedere dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa apreciază că acţiunea de faţă este admisibilă, orice persoană „care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”.
Astfel, fără a putea analiza condiţiile de fond şi formă ale cererii reclamantului, în cauză nefiind invocat nici un fine de neprimire, la aprecierea admisibilităţii acţiunii, instanţa va da eficienţă dreptului la acces la justiţie, garantat la nivel constituţional şi convenţional, astfel că va respinge excepţia ca neîntemeiată.
În privinţa excepţiei tardivităţii, instanţa apreciază că acţiunea promovată de către reclamant la data de 27 decembrie 2006, pentru anularea contractului de schimb de terenuri autentificat la data de 28 decembrie 2004 sub nr. 2395, este tardiv formulată, ca urmare a decăderii sale din termenul de 1 an de la data luării la cunoştinţă de motivul anulării şi încercării efectuării consilierii prealabile, la data de 12 decembrie 2005.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată şi completată, „Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz”, termen calificat ca fiind de decădere de către alin. 5 al aceluiaşi act normativ.
Cum reclamantul solicită anularea contractului de schimb, sancţiune ce intervine pentru încălcarea unor norme edictate de lege la încheierea actului atacat, acesta ar fi trebuit să conteste acest act încă de la data luării la cunoştinţă a actului, să încerce concilierea prealabilă şi apoi să introducă acţiunea în contencios administrativ cu respectarea termenelor prevăzute în art. 11 din Legea nr. 554/2004.
Chiar dacă motivaţia în fapt a reclamantului nu susţine temeiul juridic al cererii acestuia, referindu-se la neîndeplinirea unor condiţii ulterioare încheierii actului, care ar putea, cel mult, atrage rezoluţiunea acestuia, instanţa va avea în vedere ca dată de referinţă, pentru verificarea respectării termenelor legale, data emiterii adresei nr. 9793 de către reclamant, 12 decembrie 2005, ca fiind data iniţierii procedurii de conciliere, întrucât reclamanta nu a făcut dovada unei alte încercări de conciliere sau a existenţei unui proces-verbal de conciliere.
Reglementarea specifică şi derogatorie de la dreptul comun a contenciosului administrativ justifică termene speciale, legale, de introducere a acestor acţiuni, prevăzute în art. 11. Raţiunea acestor termene relativ scurte este dată de necesitatea sporită a unei stabilităţi juridice în ceea ce priveşte actele administrative, o astfel o interpretare corespunzând principiilor generale afirmate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa, referitoare la respectarea principiului securităţii raporturilor juridice, fără posibilitatea de a anula fără limită de timp un act administrativ individual, intrat în circuitul juridic civil.
Curtea a constatat că recursul promovat de reclamant ca fiind întemeiat, pentru considerentele de mai jos.
Astfel, prin acţiunea înregistrată la Judecătoria Iaşi sub nr. 27.442/245/2007, reclamantul a investit instanţa de drept comun cu o acţiune având ca obiect anularea contractului de schimb terenuri nr. 2395 din 28 decembrie 2004, încheiat la Biroul Notarilor Publici Asociaţi „S.F. şi E.-L.F.”, anularea înscrierii în cartea funciară nr. 47.652 a Municipiului Iaşi a dreptului de proprietate rezultând din acest contract de schimb şi constatarea nulităţii Aprobării nr. 16 din 1 noiembrie 2004 a D.T.R.S.V. Suceava, certificată prin adresa nr. 9793 din 12 decembrie 2005, la termenul de judecată din 6 martie 2007 reclamantul renunţând expres la judecata capătului privitor la constatarea nulităţii Aprobării nr. 16/2004, întrucât prin adresa nr. 9793/2005 aceasta fusese anulată de emitentă, rămânând ca instanţa să cenzureze doar legalitatea contractului de schimb nr. 2395 din 28 decembrie 2004.
Eronat au reţinut însă în cauză instanţele de fond, raportat situaţiei de fapt sus-evocate, faptul că obiectul investirii l-ar constitui un act administrativ, – constând în contractul de schimb terenuri nr. 2395 din 28 decembrie 2004 -, pe considerentul că obiectul contractului îl constituie un teren împădurit, ce a făcut parte din fondul forestier naţional şi aparţinea domeniului public al statului, ori că acest contract s-ar constitui ca un accesoriu al actelor administrative reprezentate de Aprobarea nr. 16 din 1 noiembrie 2004 şi adresa nr. 9793 din 12 decembrie 2005 de revocare a aprobării, şi că aceste aspecte erau de natură a atrage competenţa instanţei de contencios administrativ.
Ori, chiar dacă pentru suprafaţa de teren din fondul forestier naţional – de 0,9999 ha -, aflată în circuitul silvic şi administrarea D.S. Iaşi, legiuitorul a prevăzut o procedură specială de urmat, pentru eventualitatea schimbării naturii lui juridice, cu individualizarea competenţelor specifice ale organelor din conducerea instituţiei publice, abilitate a efectua actele administrative de dispoziţie premergătoare perfectării unui raport juridic cu terţii, (procedură materializată în speţă în Aprobarea nr. 16/2004 a D.T.R.S.V.), aceasta nu poate conduce însă la confundarea celor două categorii de acte, cum s-a procedat de instanţele de fond.
Aşa fiind, în cauză procedura administrativă premergătoare emiterii unui act juridic de dispoziţie , – respectiv aprobarea nr. 16/2004 sus-evocată, care oricum nu a fost supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ, fiind anulată de însuşi emitentul ei -, se constituie ca un „act administrativ” în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, de sine stătător, persoana eventual vătămată într-un drept al său recunoscut de lege, având deschisă calea unei acţiuni în contencios administrativ pentru a-l ataca, cale neurmată însă în speţă de intimata S.C. „C.” S.A. Iaşi.
Împrejurarea că urmare a derulării acestei proceduri administrative, necesare emiterii de organul silvic a unui act juridic de dispoziţie, a fost perfectat de recurent contractul de schimb terenuri în cauză, nu este de natură a conferi acestui din urmă contract un caracter administrativ, din moment ce în cadrul acestui raport juridic recurenta a realizat o manifestare de voinţă ca subiect de drept civil într-un contract translativ de proprietate, pentru terţul beneficiar al schimbului de terenuri neavând vreo relevanţă modul de formare a voinţei juridice în cadrul instituţiei partenere de contract.
Aşa fiind, ipoteza reluată de reclamantul-recurent, a existenţei unui viciu în elaborarea voinţei juridice ce a stat la baza perfectării contractului de schimb în litigiu, poate fi cenzurată doar de instanţa de drept comun, raportat caracterului civil al convenţiei respective, din moment ce anularea aprobării nr. 16/2004 prin adresa nr. 9793/2005 nu a fost atacată în contencios administrativ de persoana ce s-ar fi putut considera vătămată, respectiv intimata S.C. „C.” S.A. Iaşi.
În cauză, Curtea a procedat la admiterea recursului promovat de reclamantul I.T.R.S.V. – Suceava, cu consecinţa casării sentinţei civile nr. 3920/CA din 13 decembrie 2007 a Tribunalului Iaşi, în temeiul art. 304 pct. 3 Cod procedură civilă, întrucât actul de schimb ce constituie obiectul cauzei nu intră sub sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, dosarul fiind trimis spre competentă soluţionare Judecătoriei Iaşi, ca primă instanţă în materie civilă.
