Decizia de imputare emisă de o instituţie publică pentru recuperarea de la funcţionarii publici a unor sporuri plătite acestora în baza deciziei de reîncadrare emisă de aceeaşi instituţie apare ca nelegală câtă vreme decizia de reîncadrare nu a fost revocată.
Secţia administrativ şi fiscal, Decizia nr. 3029 din 19 septembrie 2011
Prin sentința civilă nr. 1627/28.06.2011 pronunțată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr. 2029/91/2011 a fost admisă în parte acțiunea formulată de reclamanții V.A., A.D.D., C.I., Z.I. și H.A.L. în contradictoriu cu pârâta Direcția Generală a Finanțelor Publice Vrancea, au fost anulate deciziile nr. 471, 472, 473, 474 și 475 din 21.04.2011 ale D.G.F.P. Vrancea, a fost înlăturată obligația reclamanților de a restitui sumele imputate și a fost respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind obligarea pârâtei la daune morale.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut în esență că pârâta prin deciziile nr. 471-475/2011 a imputat reclamanților sumele încasate cu titlu de spor de confidențialitate în anul 2010, iar reclamanții – funcționari publici în cadrul D.G.F.P. Vrancea – au invocat nelegalitatea deciziilor. A mai reținut că prin sentința civilă nr. 591/18.10.2007 a Tribunalului Vrancea, irevocabilă, s-a stabilit dreptul reclamanților la spor de mobilitate și confidențialitate de 25% fiecare, începând cu data de 01.08.2004 și în continuare; reclamanții au beneficiat de sporul de confidențialitate, pe care îl primeau și la data de 31.12.2009. Salarizarea reclamanților pentru anul 2010 s-a făcut în conformitate cu prevederile Legii nr. 330/2009, iar potrivit art. 30 alin. (5) din această lege reîncadrarea personalului pentru anul 2010 se face cu păstrarea salariului de la 31.12.2009; art. 22 și art. 30 alin. (2) din Legea nr. 330/2009 fac referire la sporuri care sunt cuprinse în salariul de bază și sporuri specifice care rămân în afara salariului.
Prin decizia nr. 39/29.01.2010 s-a făcut de către pârâtă reîncadrarea personalului începând cu 01.01.2010, sporul de confidențialitate de 25% nefiind inclus în salariu. Legea nr. 330/2009 nu interzice acordarea acestui spor, iar sporul nu depășește 30%, respectând prevederile art. 23 din lege. Este adevărat că în Legea nr. 284/2010 nu se mai face referire la acest spor, dar noua lege este în vigoare de la 01.01.2011 și nu poate retroactiva.
Cum dreptul reclamanților la sporul de confidențialitate a fost stabilit irevocabil prin hotărâre judecătorească și reîncadrarea lor s-a făcut cu respectarea dispozițiilor legale în vigoare pentru anul 2010, reclamanții au avut dreptul să încaseze sporul de confidențialitate și nu se pune problema vreunei culpe a acestora.
Daunele morale au fost respinse întrucât de la emiterea deciziilor nu s-a trecut la executare, cererea reclamanților a fost soluționată la primul termen, iar reclamanții nu au adus altă dovadă pentru trauma suferită.
împotriva acestei hotărâri a formulat recurs Direcția Generală a Finanțelor Publice Vrancea, susținând că hotărârea este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C.proc.civ.). în dezvoltarea motivelor de recurs a arătat că deciziile contestate produc efecte de la data emiterii lor pentru viitor (sumele încasate nelegal de intimați urmând a fi recuperate după data emiterii deciziilor), în nici un caz neaplicându-se retroactiv; salarizarea funcționarilor publici este reglementată de art. 31 din Legea nr. 188/1999, iar actele contestate au fost emise de D.G.F.P. având la bază Legea nr. 330/2009 și Legea nr. 188/1999, funcționarii publici putând beneficia numai de drepturile salariale prevăzute în aceste acte normative; sporul de confidențialitate a fost acordat de instanță reclamanților – intimați în temeiul altui act normativ, și anume Legea nr. 246/2006, iar cu privire la acest aspect s-a pronunțat înalta Curte de Casație și Justiție care a admis recursul în interesul legii prin Decizia nr. 78/05.11.2007, stabilind că nu se pot negocia de către consilierii juridici cu statut de funcționari publici prestațiile suplimentare în bani reprezentând clauza de confidențialitate și clauza de mobilitate în condițiile prevăzute de art. 25 și art. 26 C.muncii .
Reacordarea acestui spor de către instanțele judecătorești nesocotește deciziile Curții Constituționale nr. 818, 819 și 820/2008, în cuprinsul cărora s-a reținut că instanțele judecătorești nu au competența să anuleze sau să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
Deciziile contestate au fost emise în urma corespondenței purtate de recurentă cu Ministerul Finanțelor Publice, în care s-a concluzionat că pentru a intra sub incidența dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Legea nr. 285/2010 (care stabilește modul de calcul al salariului pentru luna octombrie 2010) se impune ca sumele acordate fie să fi fost prevăzute expres de Legea nr. 330/2010, fie să fi fost acordate în temeiul unei legi sau al unei hotărâri a guvernului, sporul de confidențialitate acordat reclamanților neîncadrându-se în niciuna dintre aceste situații.
Recurenta mai susține că începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 330/2009 nu mai pot fi acordate sporurile prevăzute în hotărâri judecătorești în ipoteza în care prin noul act normativ aceste sporuri nu mai sunt reglementate.
Intimații – reclamanți au formulat note de concluzii prin care au susținut că un act administrativ emis de o autoritate publică ce a intrat în circuitul civil (decizia de reîncadrare nr. 39/2010) nu poate fi anulat printr-un alt act administrativ (deciziile contestate în prezenta cauză), ci numai prin hotărâre judecătorească și numai în termen de cel puțin un an de la data emiterii actului.
Un act administrativ nu poate retroactiva, însă prin deciziile contestate se impută sume aferente unei perioade anterioare emiterii acestora.
Răspunderea civilă a funcționarului public presupune existența vinovăției, iar aceasta trebuie dovedită, ceea ce în speță nu s-a întâmplat. Nu există un titlu de creanță împotriva intimaților.
Ministerul Finanțelor Publice are o poziție oscilantă, afirmând într-o primă fază că plata sporului de confidențialitate încetează, iar apoi prin adresa nr. 823054/06.12.2010 menționează că funcționarii publici care au câștigat sporul prin hotărâri judecătorești continuă să beneficieze de acesta.
Legiuitorul nu poate să dispună asupra unui drept câștigat prin hotărâre judecătorească irevocabilă, iar un act administrativ nu poate nesocoti o asemenea hotărâre, deoarece s-ar ajunge la încălcarea prevederilor art. 6 C.E.D.O și ale art. 1 din Protocolul nr. 1.
Pentru a fi incidente prevederile art. 84 lit. b) din Legea nr. 188/1999 trebuia stabilit în prealabil un termen până la care sumele încasate cu titlu de spor de confidențialitate trebuiau restituite.
Examinând sentința recurată prin prisma motivelor invocate, dar și din oficiu, sub toate aspectele, conform art. 3041 C.proc.civ., Curtea a constatat că prima instanță a făcut o corectă interpretare și aplicare a prevederilor legale în materie și o integrală apreciere a materialului probator administrat în cauză, pronunțând o sentință legală și temeinică a cărei reformare nu se impune.
Astfel, recurenta a stabilit drepturile salariale cuvenite intimaților prin decizia nr. 39/29.01.2010 privind reîncadrarea personalului, stabilind pentru intimații – reclamanți (ce au calitatea de funcționari publici, îndeplinind funcția de consilieri juridici) și dreptul la un spor de confidențialitate de 25% adăugat salariului de bază, plătind efectiv acest spor intimaților în perioada 01.01.2010-31.12.2010.
Ulterior, recurenta a considerat că în mod nelegal ar fi acordat intimaților sporul de confidențialitate în cursul anului 2010, așa încât a emis cinci decizii de imputare (contestate în prezenta cauză) prin care a stabilit sumele ce urmează a fi recuperate de la fiecare intimat în parte, invocând art. 84 lit. b) și art. 85 din Legea nr. 188/1999.
însă, pentru a se putea trece la imputarea contravalorii sporului de confidențialitate, ar fi trebuit în prealabil să se constate caracterul nejustificat al acordării acestuia, deoarece art. 84 lit. b) din Legea nr. 188/1999 arată că răspunderea civilă a funcționarului public se angajează pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, doar în această ipoteză justificându-se emiterea unei decizii de imputare.
în speță însă, decizia nr. 39/29.01.2010 prin care s-a acordat sporul de confidențialitate nu a fost revocată de către autoritatea publică emitentă sau de către autoritatea ierarhic superioară, nici nu a fost anulată de instanța de judecată, nefiind înregistrată vreo cerere cu acest obiect, astfel că actul administrativ își menține efectele. De altfel, la momentul reîncadrării personalului, și deci al stabilirii drepturilor de natură salarială aferente anului 2010, recurenta avea cunoștință de existența sentinței civile nr. 591/18.10.2007 a Tribunalului Vrancea și a luat în considerare puterea de lucru judecat a acestei hotărâri referitoare la sporul de confidențialitate cuvenit intimaților.
Funcționarii publici și-au desfășurat activitatea în anul 2010 în considerarea efectelor deciziei nr. 39/29.01.2010, implicit a cuantumului salariului stabilit prin această decizie (salariu de bază și sporuri), prin urmare buna – credință a acestora nu poate fi pusă la îndoială, aceștia neîncasând sume de bani suplimentare față de nivelul stabilit prin decizia nr. 39/29.01.2010, ci beneficiind lunar exact de salariul de bază și sporurile stabilite chiar de către autoritatea publică angajatoare. Nu poate fi reținută culpa funcționarilor publici – consilieri juridici.
Chiar dacă recurenta ar fi constatat că în mod greșit (nelegal) a stabilit drepturile salariale cuvenite consilierilor juridici, nu mai putea reveni asupra cuantumului sporurilor deja achitate funcționarilor publici la scadență, întrucât actul administrativ și-a produs deja efectele, iar un nou act prin care să se stabilească cuantumul legal al acestor drepturi salariale ar putea avea efecte doar pentru viitor (începând cu data emiterii noului act), dar nu și pentru trecut (principiu dezvoltat și în decizia nr. 1658/20.03.2007 a î.C.C.J. – Secția de contencios administrativ și fiscal).
Este adevărat că funcționarii publici pot beneficia numai de drepturile salariale stabilite prin actele normative ce reglementează acest domeniu, însă salariul concret al fiecărui funcționar public este stabilit prin actul administrativ emis de angajatorul autoritate publică. în cauza de față acest act este reprezentat de decizia nr. 39/29.01.2010, care a produs toate efectele specifice unui act administrativ, executoriu de drept, act ce se bucură de prezumția de autenticitate, legalitate și veridicitate. Prezumția de legalitate nu a fost înlăturată în speță, astfel că nu există premisa pentru emiterea unor decizii de imputare, și anume nu există un prejudiciu pentru instituția ce a emis aceste decizii contestate.
Neexistând un prejudiciu (sume plătite necuvenit consilierilor juridici), deciziile de imputare apar ca fiind emise cu încălcarea prevederilor art. 84 pct. (b) din Legea nr. 188/1999, motiv pentru care în mod corect instanța de fond a dispus anularea acestora.
Motivele de recurs susținute de D.G.F.P. nu au fost găsite întemeiate, pentru următoarele considerente:
Instanța de fond nu și-a întemeiat argumentația pe considerentul că deciziile de imputare ar produce efecte retroactiv, deși intimații – reclamanți au invocat un asemenea motiv. Este logic ca orice decizie de imputare să privească recuperarea unui prejudiciu deja produs, anterior emiterii acelei decizii, însă scopul deciziei îl privește recuperarea sumelor, acțiune ce se realizează după emiterea actului.
Deși înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit în recursul în interesul legii prin decizia nr. 78/2007 că funcționarii publici consilieri juridici nu pot negocia cu angajatorii clauza de confidențialitate, această categorie beneficiind de sporuri salariale numai în condițiile stabilite prin acte normative de salarizare a funcționarilor publici și de legislația specifică autorității sau instituției publice în care își desfășoară activitatea, totuși nu poate fi ignorat aspectul că intimații – reclamanți se bucură de efectele puterii de lucru judecat ale sentinței civile nr. 591/18.10.2007 a Tribunalului Vrancea prin care li s-a recunoscut dreptul de a încasa sporul de confidențialitate.
Efectele recursului în interesul legii puteau fi invocate de recurenta – pârâtă într-o cale de atac împotriva sentinței civile nr. 591/18.10.2007 a Tribunalului Vrancea, fiind însă fără relevanță în prezenta cauză, deoarece în speță nu se pune problema acordării funcționarilor publici a sporului de confidențialitate, ci obiectul cererii îl reprezintă anularea unor acte administrative reprezentate de deciziile de imputare, nefiind contestată decizia prin care s-a stabilit dreptul reclamanților la acest spor.
Nu se poate considera că instanța de fond ar fi depășit competențele puterii judecătorești, refuzând să aplice acte normative cu putere de lege, ori că ar fi reacordat reclamanților sporul, deși acesta nu mai era prevăzut de Legea nr. 330/2009. Toate aceste motive au legătură cu legalitatea deciziei nr. 39/29.01.2010 de reîncadrare a personalului, întrucât tind să demonstreze că intimații nu aveau dreptul de a încasa sporul de confidențialitate. Recurenta nu ține cont însă de obiectul cererii deduse judecății, și anume cererea de anulare a deciziilor de imputare. Prin urmare, instanța nu este învestită a analiza legalitatea deciziei nr. 39/29.01.2010, așa încât orice considerent privind modalitatea de stabilire a drepturilor salariale ale funcționarilor publici excede cauzei.
Corespondența dintre D.G.F.P. Vrancea și Ministerul Finanțelor Publice conține simple opinii ale autorității ierarhic superioare (opinii de altfel oscilante în ce privește posibilitatea acordării sporului de confidențialitate), neavând forța juridică a unui act administrativ de revocare sau modificare a deciziei de reîncadrare a personalului.
După cum s-a arătat deja, decizia nr. 39/29.01.2010 se bucură de prezumția de legalitate, nu a fost anulată, revocată etc., așa încât își menține efectele, intimaților le-au fost plătite salariile și sporurile în conformitate cu prevederile acestei decizii, prin urmare nu există sume acordate necuvenit consilierilor juridici, deci deciziile de imputare sunt lipsite de bază.
Pentru toate considerentele anterior prezentate, având în vedere că instanța de fond a pronunțat o hotărâre temeinică, recursul formulat de D.G.F.P. Vrancea a fost respins ca nefondat în temeiul art. 312 alin. (1) C.proc.civ.
(Judecător Smaranda Claudia Maftei)
