Certificatul de urbanism nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în sensul art. 4 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci este reglementat ca fiind un act de informare prin care solicitantului i se aduce la cunoştinţă condiţiile legale în care acesta poate obţine autorizaţia solicitată, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 50/1991. Certificatul de urbanism este o operaţiune administrativă prealabilă/ pregătitoare emiterii actului administrativ reprezentat de autorizaţia de construire/ desfiinţare, operaţiune care se atacă în faţa instanţei de administrativ odată cu însuşi actul administrativ. Ca urmare, excepţia de nelegalitate a certificatului de urbanism este inadmisibilă.
Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 713 din 28 martie 2011
Prin cererea formulată în cadrul dosarului nr. 4324/114/2010 aflat pe rolul Tribunalului Buzău, reclamantul E.C. a invocat excepția de nelegalitate a Certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008, eliberat de Primarul Municipiului Săcele beneficiarului SC B.G. SA.
în motivarea cererii, reclamantul a arătat că motivele de nelegalitate vizează încălcarea următoarelor dispoziții legale la emiterea Certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008: anexa nr. 1 lit. b) pct. 5 și pct. 12 din Legea nr. 350/2001, prin care este instituită obligativitatea avizării documentațiilor de urbanism de către Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului pentru modificări aduse Planului Urbanistic General (PUG) și Regulamentului Local de Urbanism (RLU) aferent acestuia, respectiv când pentru o anumită zonă determinată a fost instituit un tip de restricție; art. 6 din Legea nr. 50/1991;
Ordinul nr. 176/N/16.08.2000, emis de Ministrul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului, privind Metodologia de aprobare a PUZ; Planul Urbanistic General (PUG) și Regulamentul Local de Urbanism (RLU) aferent acestuia, aprobate prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Săcele nr. 23/22.02.2001, din conținutul acestora rezultând că a fost instituită o restricție în UTR nr. 1, în sensul că nu sunt admise locuințele colective, iar regimul de înălțime nu poate fi mai mare de P+2E.
Reclamantul a mai arătat că din analiza certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008, eliberat de Primarul Municipiului Săcele, rezultă că nu i s-a impus beneficiarului acest aviz al MLPAT, astfel că certificatul de urbanism a fost emis în mod nelegal, acesta stând ulterior la baza adoptării Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Săcele nr. 76/24.04.2008, prin care s-a modificat în substanță prevederile Regulamentului Local de Urbanism (RLU) aferent Planului Urbanistic General (PUG) al Municipiului Săcele.
Prin încheierea din data de 14.01.2011, Tribunalul Buzău a respins excepțiile inadmisibilității și a lipsei de interes, invocate de pârâtul SC B.G. SA, și a admis excepția de nelegalitate a certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008, eliberat de Primarul Municipiului Săcele beneficiarului SC B.G. SA.
Pentru a hotărî astfel, prima instanță a reținut că, potrivit certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008, emis de Primarul Municipiului Săcele, scopul declarat de beneficiarul acestuia SC BG SA nu este acela de informare, ci de „întocmire Plan Urbanistic de Zonă pentru construire blocuri de locuințe D+P+4E+2Er”. în aceste condiții, chiar dacă nu ar aduce decât o informație urbanistică, certificatul de urbanism nr. 46/24.01.2008 este un act creator de drepturi în profitul deținătorului său și, prin aceasta, el se înscrie în cerințele stipulate în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Impunând o modificare de la prevederile documentațiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă, certificatul de urbanism nr. 46/24.01.2008 a stat la baza adoptării Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Săcele nr. 76/24.04.2008, iar în baza acesteia a fost emisă Autorizația de construire nr. 306/01.10.2008.
Este evidentă astfel legătura directă, de natură să determine corectitudinea soluționării fondului cauzei, între certificatul de urbanism nr. 46/24.01.2008 și Hotărârea Consiliului Local nr. 76/24.04.2008, astfel că nu poate fi reținută nici lipsa de interes în invocarea de către reclamant a excepției de nelegalitate a certificatului de urbanism.
Prima instanță a mai reținut că fără eliberarea în condiții de nelegalitate a certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008, nu s-ar fi ajuns la adoptarea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Săcele nr. 76/24.04.2008, ce face obiectul acțiunii în anulare pendinte judecății.
în ceea ce privește fondul excepției de nelegalitate, tribunalul a reținut că acesta a fost emis în mod nelegal, fără a i se impune beneficiarului SC B.G. SA avizul MLPAT, în condițiile în care asupra zonei respective fusese instituit un tip de restricție prin Planul Urbanistic General (PUG) și prin Regulamentul Local de Urbanism (RLU) aferent acestuia, aprobate prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Săcele nr. 23/22.02.2001.
împotriva acestei încheieri a formulat recurs pârâta SC B.G. SA.
în motivarea căii de atac, recurenta a arătat că instanța de fond a făcut o greșită aplicare a dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ, întrucât în accepțiunea Legii nr. 50/1991 certificatul de urbanism este definit doar ca un act de informare [art. 6 alin. (1)] prin care autoritatea publică face cunoscut solicitantului elemente privind regimul juridic economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării și stabilește cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, lista cuprinzând avizele și acordurile necesare în vederea autorizării, însă acesta nu conferă beneficiarului dreptul de a efectua lucrări de construcții [art. 6 alin. (5)].
S-a mai arătat că certificatul de urbanism nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, astfel că nu este un act administrativ, că prin decizia ICCJ SCAF nr. 548/2006 s-a stabilit că pe calea excepției de nelegalitatea poate fi examinat doar un act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare, că instanța de fond, deși a reținut că certificatul de urbanism este un act creator de drepturi în profitul deținătorului său, totuși nu a arătat care sunt acestea, precum și că din înscrisurile de la dosar nu rezultă că certificatul de urbanism a făcut parte din documentația supusă aprobării consiliului local.
Recurenta a mai arătat că instanța de fond a omis să se pronunțe cu privire la împrejurarea că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că soluționarea fondului cauzei depinde de soluționarea excepției de nelegalitate, mai ales că în cauză există două raporturi juridice distincte, respectiv unul născut între Municipiul Săcele și recurentă ca efect al emiterii certificatului de urbanism, iar celălalt născut între Consiliul Local Săcele și recurentă ca efect al admiterii cererii de modificare a PUZ-ului, astfel că nu se poate reține faptul că hotărârea de consiliu local atacată a fost dată în aplicarea certificatului de urbanism.
S-a mai arătat că scopul excepției de nelegalitate este acela al soluționării cauzei în cadrul căreia a fost invocată excepția, cu înlăturarea actului administrativ la care aceasta se referă, precum și că invocarea excepției de nelegalitate de către reclamant este lipsită de interes, întrucât, chiar dacă s-ar elimina certificatul de urbanism, aceasta nu ar produce niciun efect asupra modului de soluționare a fondului cauzei.
Examinând încheierea recurată, Curtea a reținut următoarele: excepția de nelegalitate a certificatului de urbanism nr. 46/24.01.2008, emis de către Primarul Municipiului Săcele în favoarea recurentei pârâte SC B.G. SA, a fost invocată de către intimatul reclamant în cadrul dosarului nr. 4324/114/2010 aflat pe rolul Tribunalului Buzău, Secția comercială și de contencios administrativ, dosar ce are ca obiect anularea hotărârii Consiliului Local al Municipiul Săcele nr. 76/24.04.2008, precum și obligarea pârâtului la plata sumei de 15.000 lei, reprezentând despăgubiri civile cu titlu de daune moral și la plata cheltuielilor de judecată.
în ce privește primul motiv de recurs privind greșita soluționare de către prima instanță a excepției inadmisibilității excepției de nelegaliatate, Curtea a apreciat că sunt întemeiate susținerile recurentei privind faptul că certificatul de urbanism nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual, în sensul art. 4 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, dispozițiile legale menționate prevăd că „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate”, precum și că actul administrativ este „ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.
Așadar, pentru a putea fi calificat drept act administrativ, certificatul de urbanism contestat trebuie să îndeplinească în mod cumulativ toate condițiile prevăzute de dispozițiile legale precizate.
Este fără îndoială faptul că certificatul de urbanism este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică în vederea executării în concret a dispozițiilor legii, însă acesta nu îndeplinește condiția de a da naștere, a modifica sau stinge raporturi juridice.
De altfel, dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prevăd expressis verbis că „certificatul de urbanismeste actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art. 4 fac cunoscute solicitantului informațiile privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării… stabilesc cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, stabilesc lista cuprinzând avizele/ acordurile necesare în vederea autorizării, precum și încunoștințează investitorul/ solicitantul cu privire la obligația de a contacta autoritatea competentă pentru protecția mediului, în scopul obținerii punctului de vedere și, după caz, al actului administrativ al acesteia, necesare în vederea autorizării”.
Concluzionând și sintetizând, certificatul de urbanism este, potrivit voinței legiuitorului, un act de informare prin care solicitantului i se aduce la cunoștință condițiile legale în care acesta poate obține autorizația solicitată, potrivit dispozițiilor Legii nr. 50/1991.
Or, este fără îndoială că certificatul de urbanism nu produce efecte juridice proprii, aspect menționat expres de legiuitor în cadrul dispozițiilor art. 6 al din Legea nr. 50/1991, unde s-a statuat că „certificatul de urbanism nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcții”, în realitate acesta fiind o operațiune administrativă prealabilă/ pregătitoare emiterii actului administrativ reprezentat de autorizația de construire/ desființare, operațiune care se atacă în fața instanței de contencios administrativ odată cu însuși actul administrativ.
De altfel, prima instanță a reținut că certificatul de urbanism este un act creator de drepturi în profitul deținătorului său aspect susținut și de către intimatul reclamant, fără însă ca aceștia să arate concret sau să exemplifice vreunul din aceste drepturi, astfel că susținerea recurentei privind acest aspect este întemeiată.
Curtea a considerat că în realitate certificatul de urbanism nu produce niciun efect juridic în favoarea emitentului, care, după obținerea lui, este liber să se conformeze prevederilor sale în sensul întocmirii documentației și al obținerii acordurilor/ avizelor etc. necesare pentru a obține autorizația solicitată sau să nu facă niciun demers, respectiv să renunțe la obținerea autorizației.
Curtea nu a reținut nici jurisprudența depusă la dosar de către intimatul reclamant în sensul că certificatul de urbanism este calificat drept act administrativ, întrucât în sistemul nostru juridic jurisprudența nu este izvor de drept, hotărârile judecătorești exemplificate de către intimatul recurent nefiind obligatorii în prezenta cauză.
Pe de altă parte, Curtea a constatat că opinia majoritară a Curții de Apel Ploiești este în sensul menționat anterior, respectiv aceea că certificatul de urbanism este doar o operațiune administrativă pregătitoare emiterii actului administrativ.
De altfel, există chiar și doctrină și jurisprudență în acest sens.
Concluzionând că certificatul de urbanism nu este un act administrativ, ci o operațiune administrativă pregătitoare, Curtea a considerat că în cauză nu erau îndeplinite condițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privitoare la obiectul excepției de nelegalitate, respectiv că reclamantul nu putea invoca excepția de nelegalitate a unei operațiuni administrative, motiv pentru care excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de către recurenta pârâtă, era întemeiată.
Pe cale de consecință, potrivit dispozițiilor legale menționate anterior și ale art. 304 pct. 9, art. 3041și art. 312 alin. (3) C.proc.civ., Curtea a admis recursul și a modificat în tot sentința recurată, în sensul admiterii excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate, invocată de către recurenta pârâtă, cu consecința respingerii excepției de nelegalitate a certificatului de urbanism nr. 46/2008 emis de către Primarul Municipiului Săcele, ca inadmisibilă.
(Judecător Maria Stoicescu, Judecător Ionel Stănescu, Judecător Rodica Duboșaru)
