În doctrină şi în practica Secţiei de administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a statuat că excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele care pot forma şi obiectul unei acţiuni de anulare întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi că art. 4 din Legea nr. 554/2004 trebuie coroborat cu art. 5 din acelaşi act normativ.
Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 216 din 11 februarie 2011
în cadrul dosarului nr. 2746/2006 înregistrat pe rolul Tribunalului Bacău, Secția civilă, având ca obiect contestația formulată de reclamanta F.A. împotriva dispoziției nr. 799/07.04.2006 emisă de P., mun. B., prin care a fost respinsă cererea de restituirea în natură a imobilului-construcție și teren în suprafață de 864 mp, situat în Bacău, reclamanta F.A. a invocat excepția de nelegalitate a hotărârii Consiliului local al mun. Bacău nr. 200/20.12.2000, prin care i-a fost restituită lui G.V. o suprafață de 1.032 mp teren situat în Bacău, în baza sentinței civile nr. 3424/03.05.2000 a Judecătoriei Bacău.
Prin încheierea din 11.10.2006 Tribunalul Bacău, în temeiul art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a sesizat instanța de contencios administrativ cu soluționarea excepției de nelegalitate. Reclamanta a arătat în motivarea excepției de nelegalitate că suprafața de 1.032 mp, restituită dl G.V. prin hotărârea Consiliului local al mun. Bacău nr. 200/20.12.2000 nu făcea parte din rezerva Comisiei locale de aplicare a Legii nr. 18/1991, astfel cum este definită în art. 18 din Legea nr. 18/1991. Terenul în discuție a trecut în proprietatea statului și pentru acest teren reclamanta a formulat numeroase cereri de restituire. în concluziile scrise reclamanta a arătat că prin sentința civilă nr. 3424/2009 Judecătoria Bacău obliga Consiliul local să restituie o suprafață de 1.031,92 mp din rezerva Primăriei și de aceeași calitate cu terenul expropriat, or. terenul nu era în rezerva Primăriei, pentru că făcea obiectul unor cereri de restituire și nu era de aceeași calitate, terenul restituit fiind central și de o valoare aproape dublă față de terenul expropriat de la autorii lui G.V.
Instanța de fond a mai reținut că a formulat cerere de intervenție SC A. SRL, care a dobândit terenul în discuție în baza unui contract de vânzare-cumpărare.
S-a mai reținut că intervenienta a invocat faptul că Hotărârea Consiliului Local nr. 200/2000 nu este act administrativ care să poate fi supus controlului de legalitate în condițiile Legii nr. 554/2004, că la data emiterii actului era în vigoare Legea nr. 29/2990, care prin art. 2 enumeră actele care nu sunt supuse controlului pe calea contenciosului administrativ. Susține că actul în cauză nu este emis în regim de putere publică, ci în urma unei hotărâri judecătorești.
Prin sentința nr. 398/28.06.2010 pronunțată de Tribunalul Bacău în dosarul nr. 605/110/2009 a fost admisă cererea de intervenție formulată de SC A. SRL, a fost respinsă excepția inadmisibilității formulată de Primarul mun. Bacău și a fost respinsă excepția de nelegalitate.
Pe fondul excepției de nelegalitate, instanța a analizat dacă actul care face obiectul analizei este un act administrativ în accepțiunea legii contenciosului administrativ. Conform art. 2 din Legea nr. 29/1990, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ „d) actele de gestiune săvârșite de stat în calitate de persoană juridică și pentru administrarea patrimoniului său”.
Hotărârea Consiliului Local nr. 200/2000 este un act de gestiune prin care instituția pune în o sentință judecătorească, executorie. Instanța poate analiza legalitatea unui act administrativ indiferent de data la care acesta a fost emis, dar în cadrul legislativ de la data emiterii acestuia.
Instanța a reținut că actul nu are caracterul unui act administrativ a cărui legalitate poate fi supusă cenzurii instanței. Acest act de punere în executare a unei hotărâri judecătorești putea fi eventual atacat pe calea contestației la executare. De fapt, actul este întemeiat pe art. 20 alin. (2) lit. g), art. 94 alin. (3) și a art. 28 din Legea nr. 69/1991, or, toate acestea fac trimitere la acte de gestiune ale Consiliului. în economia Legii nr. 29/1990 este evident că prin „stat” se subînțelege orice instituție care administrează sau gestionează bunuri publice sau private ale statului, Consiliile Locale făcând parte dintre acestea.
Legea contenciosului administrativ în prima sa formă nu definea noțiunea de act administrativ, dar enumera acele acte care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, printre acestea fiind actele de gestiune. în speță, se solicită admiterea excepției de nelegalitate a unui act care nu intra sub incidența contenciosului administrativ, fiind un act de gestiune.
împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta F.A.
în motivarea recursului se arată că practic instanța a considerat că excepția de nelegalitate este inadmisibilă, fără a pune această problemă în dezbaterea părților.
Recurenta consideră că hotărârea contestată nu este un act de gestiune, deoarece prin această hotărâre Consiliul Local a executat benevol sentința civilă nr. 3424/2000 a Judecătoriei Bacău și întrucât sentința a fost dată în aplicare și în numele legii, toate actele derivate din aceasta își păstrează acest caracter. Practic, hotărârea a fost dată cu nerespectarea legii, întrucât nu respectă sentința civilă nr. 3424/2000.
Sub un alt aspect, recurenta invocă faptul că art. 2 din Legea nr. 29/1990 reprezintă o excepție de la regulă, or, excepțiile sunt limitativ prevăzute și sunt de strictă interpretare.
Acest articol se referă la actele de gestiune săvârșite de stat, ori actul în discuție este emis de o autoritate publică locală și sunt aplicabile în speță prevederile art. 2 din Legea nr. 29/2990.
în concluziile formulate la dezbaterea pe fond a recursului, recurenta a invocat faptul că instanța de fond a încălcat principiul aplicării imediate a normelor de procedură, aplicând sub acest aspect procedural (sub aspectul dreptului de a sesiza instanța) dispozițiile unei legi abrogate și consideră că instanța de fond face confuzie între condițiile de fond edictate de lege pentru nașterea valabilă a unui act și normele de procedură care reglementează exercițiul dreptului de acțiune.
Arată că art. 4 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 prevede că în situația în care excepția de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispozițiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Susține că prin cauza de nelegalitate legiuitorul a avut în vedere condițiile de fond prevăzute de dreptul material aplicabil actului contestat și nu condițiile impuse de dreptul procesual pentru exercitarea dreptului la acțiune.
Precizează că art. 5 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 stabilește categoriile de acte care nu pot fi supuse controlului instanței, printre care nu se numără și actele prevăzute de art. 2 lit. d) din Legea nr. 29/1990.
Examinând recursul declarat, în raport de actele și lucrările din dosar, de considerentele expuse de instanța de fond și motivele de recurs invocate în condițiile art. 3041C.proc.civ., Curtea reține următoarele: instanța de fond a reținut că actul contestat nu poate fi cenzurat pe calea contenciosului administrativ, raportându-se la dispozițiile art. 2 din Legea nr. 29/1990.
Soluția pronunțată de instanța de fond este greșită, fiind rezultatul interpretării greșite a dispozițiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Art. 4 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 prevede că „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu, sau la cererea părții interesate”.
în doctrină și în practica Secției de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți de Casație și Justiție s-a statuat că excepția de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele care pot forma și obiectul unei acțiuni de anulare întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 și că art. 4 din Legea nr. 554/2004 trebuie coroborat cu art. 5 din același act normativ. Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții rezultă că actele administrativ exceptate de la controlul de legalitate pe calea acțiunii directe sunt exceptate și de la controlul pe calea excepției de nelegalitate. Prin urmare, actele administrative exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, precum și cele asupra cărora se exercită un control limitat, sunt cele prevăzute de art. 5 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004.
Hotărârea Consiliului Local al mun. B. nr. 200/20.12.2000 prin care a fost pusă în executare o hotărâre judecătorească și prin care s-a dispus restituirea unei suprafețe de teren, nu este un act exceptat de la controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ și, prin urmare, în mod greșit instanța de fond a respins excepția de nelegalitate, raportându-se la normele de drept procesual referitoare la condițiile exercitării dreptului la acțiune cuprinse în Legea nr. 29/1990. Norma conținută de art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 face trimitere la normele de drept material conținute în actele normative în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
Având în vedere faptul că instanța de fond nu a intrat în cercetarea fondului și dispozițiile art. 312 C.proc.civ., se impune admiterea recursului și casarea sentinței recurate. întrucât cauza a mai fost trimisă spre rejudecare instanței de fond prin decizia nr. 947/29.10.2009 și având în vedere dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cauza va fi reținută spre rejudecare și urmează a fi stabilit termen pentru rejudecare.
(Judecător Lăcrămioara Moglan)
