Excepţia reglementată de art.4 din Legea nr.554/2004 vizează legalitatea unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare şi nu acte prin care organele administraţiei publice realizează operaţiuni administrative.
Prin sentinţa nr.633/2012 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr.408/54/2012 a fost respinsă excepţia de nelegalitate a Protocolului nr.P5282/26.10.2007 privind furnizarea datelor referitoare la asiguraţii din categoriile de persoane care realizează venituri din profesii libere, din dreptul de proprietate intelectuală, din dividende, dobânzi şi din cedarea folosinţei precum şi date privind contribuţiile datorate la FNUASS pentru persoane fizice care au calitatea de angajat, act încheiat de către CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE şi ANAF.
Pentru a pronunţa această sentinţă Curtea a reţinut că:
Prin încheierea din 15 februarie 2012, Tribunalul Dolj – Secţia Administrativ şi Fiscal a sesizat Curtea de Apel Craiova cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Protocolului înregistrat sub nr.P5282 din 26 octombrie 2007, privind furnizarea datelor referitoare la asiguraţii din categoriile de persoane care realizează venituri din profesii libere, din drepturi de proprietate intelectuală, din dividende, dobânzi şi din cedarea folosinţei bunurilor precum şi date privind contribuţiile datorate la FNUASS pentru persoane fizice care au calitatea de angajat, către CNAS, act încheiat de CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE şi ANAF.
Autorul excepţiei apreciază că excepţia de nelegalitate îndeplineşte condiţiile de admisibilitate cerute de legiuitor pentru sesizarea instanţei de Contencios Administrativ, în sensul că:
1. se referă la legalitatea unui act administrativ, iar nu la oportunitatea acestuia .
2. are în vedere un act administrativ unilateral cu caracter normativ emis în aplicarea OG 92/2003 Republicată privind Codul de Procedură Fiscală, cu modificările şi completările ulterioare.
3. există un litigiu pe rolul instanţelor judecătoreşti (dosarul nr. 16139/63/2011), în cadrul căruia a fost ridicată.
4. are legătură cu soluţionarea prezentei cauze, în raport de împrejurarea că Deciziile de Impunere contestate aveau să fie emise în lipsa unui control propriu al autorităţii emitente care înţelege să motiveze această omisiune invocând existenţa respectivului Protocol.
Se mai arata ca instanţa competentă material urmează să analizeze dacă Protocolului înregistrat sub nr. P5282/26.10.2007, act administrativ unilateral normativ supus controlului, îndeplineşte cumulativ cerinţele de legalitate, respectiv: a) actul să fie adoptat sau emis de către autoritatea competentă material şi teritorial şi în limitele competenţei ce îi revine; b) conţinutul actului administrativ să fie conform cu cel al legii în baza căreia este emis şi cu actele normative cu forţă juridică superioară; c) actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; d) actul să fie adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi cu respectarea procedurii şi normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; e) actul să fie actual şi oportun, sancţionând neîndeplinirea acestora.
Susţine autorul excepţiei ca ţinând cont de criteriile mai sus invocate, de principiul ierarhiei forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. 5 din României şi de art.4 alin. 3 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în considerarea faptului că Protocolul înregistrat sub nr. P5282/26.10.2007 are regimul unui act emis în vederea punerii în aplicare a OG 92/2003, cu modificările şi completările ulterioare, urmează să fie admisă excepţia de nelegalitate pentru următoarele considerente:
1. împrejurarea existenţei unui Protocol încheiat de către Casa Naţională de Sănătate cu Administraţia Naţională de Administrare Fiscală, în baza căruia autoritatea fiscală comunică actele de control propriu efectuate în demersul de verificare a veridicităţii declaraţilor de venit, implicit a realităţii bazei de impunere, nu exclude obligativitatea derulării unui control propriu, un asemenea protocol de colaborare fiind afectat de sancţiunea inexistentei, (sancţiune cu caracter excepţional ce înlătură prezumţia de legalitate a actului administrativ căruia îi lipseşte o condiţie esenţială pentru adoptarea lui valabilă, efectul fiind acela al inexistenţei actului);
2. este un act inexistent, dat fiind că ne este publicat în Monitorul Oficial, o asemenea obligaţie legală subzistând, potrivit art.5 din LG 202/1998 R, pentru actele normative adoptate de către (…) autorităţile publice potrivit competenţei conferite de lege, în vederea executării legii, la data Încheierii sale procedura pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare fiind prevăzută de Regulamentul Anexă HG 555/07.06.2001.
Se afirma ca art.27 din acest Regulament stabileşte regula publicării în Monitorul Oficial al României Partea a 1-a a tuturor ordinelor, instrucţiunilor şi a altor asemenea acte cu caracter normativ ale miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, prin grija acestora. Excepţia de la regula publicării este reglementată prin alin.3, în sensul că nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României Partea a 1-a, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine
publică şi siguranţă naţională. La momentul încheierii Protocolului, normele de tehnică
legislativă prevăzute de art.10 alin. l coroborat cu art.ll alin.3 din Legea nr. 24/2000,
condiţionau intrarea în vigoare a actelor administrative normative emise de organele
administraţiei centrale de specialitate, sau de către organele administraţiei centrale de specialitate şi autonome, de data publicări acestora în Monitorul Oficial al României Partea a I-a, fără a realiza o distincţie asupra vreunei categorii de acte normative exceptate de la cerinţa publicării.
O asemenea distincţie este realizată de dispoziţiilor art.108 din Constituţia revizuită, numai în ceea ce priveşte HG cu caracter limitat, acestea fiind exceptate de la regula publicări, fiind supuse comunicări directe către instituţiile interesate.
Apreciază că este un act administrativ nelegal şi urmare a faptului că, un asemenea Protocol tinde să legifereze o veritabilă delegare a competenţei în vederea efectuării controlului propriu, implicit să permită eludarea obligativităţii derulării acestuia, posibilitate ce nu este îi reglementată în LG 95/2006 cu modificările şi completările ulterioare, fiind interzisă expres prin art.96 alin.1 O.G. 92/2003,potrivit căruia inspecţia fiscală se realizează exclusiv, nemijlocit şi neîngrădit (…) de autoritatea care potrivit legii este competentă să administreze impozite, taxe, contribuţii sau alte sume datorate bugetului general consolidat.
Pârâta a formulat note de şedinţă privind excepţia de nelegalitate apreciind că toate susţinerile contestatorului exced cadrului legal, arătând că reclamantul figurează ca si contribuabil în evidentele CAS OLT.
Potrivit L. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative: potrivit art.11 – Publicarea actelor normative sunt publicate in monitorul oficial actele normative emise de cei doi preşedinţi: CNAS si ANAF si anume: ORDIN
„ (1) In vederea intrării lor in vigoare, legile si celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile si ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru. actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum si ordinele, instrucţiunile si alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial al României, Partea I.”
Protocolul nu are caracter normativ, nefiind ordin de preşedinte de CNAS. Protocolul este un act intern al celor doua instituţii având ca obiect un schimb de informaţii in forma continua.
Actul fundamental privind existenta legalităţii protocolului ANAF – CNAS sub nr. P 5282/26.10.2007 este O.G. nr. 92 din 24 decembrie 2003 – privind Codul de procedură fiscală care in SECŢIUNEA a 5-a – Colaborarea dintre autorităţile publice in art.60 – 62 se prevede existenta si utilizarea protocolului ca forma juridica privind schimbul de informaţii:
Titlul de creanţa potrivit art.35 alin. 1 si 2 din Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 617/2007 îl constituie deciziile emise de CAS OLT in baza veniturilor declarate la Administraţia finanţelor Publice. Potrivit art.53 alin. 1 din Constituţia României (Contribuţii financiare) cetăţenii au obligaţia sa contribuie, prin impozite si taxe, la cheltuielile publice.
Potrivit art.5 -11 din Legea nr. 202 din 9 noiembrie 1998 privind organizarea Monitorului Oficial al României protocoalele nu se publica in monitorul oficial, fiind acte interne de colaborare intre doua instituţii: ANAF si CNAS. În Partea a VII-a se publică, în temeiul unor dispoziţii legale, acte juridice referitoare la societăţi cooperative şi la alte categorii de persoane juridice înfiinţate de societăţile cooperative, precum şi alte acte referitoare la cooperaţie, stabilite prin dispoziţii legale.
Legile si celelalte acte normative sunt aduse la cunoştinţa cetăţenilor prin publicarea lor in “Monitorul Oficial al României” si prin alte mijloace de comunicare.
Potrivit art.1 si 2 din H.G. Nr. 555 din 7 iunie 2001 – pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, toate instituţiile administraţiei publice centrale au obligaţia de a publica actele normative proprii, în speţa pentru CNAS ordinele preşedintelui, potrivit art.5 litera H din legea 202 din 1998.
Raportul de inspecţie fiscala realizat de către Administraţia Finanţelor Publice Slatina este tocmai raportul de control enunţat de către contestator. Prin raportul de control s-a constatat tocmai realizarea efectiva a veniturilor respective.
Decizia de impunere emisa de către C.A.S. OLT au fost emisa în baza rapoartelor de control precum si in baza deciziilor de impunere emise de către Administraţia Finanţelor Publice DOLJ (în baza declaraţiilor estimative privind veniturile depuse de contestator ). Decizia de impune a CAS OLT nu a fost emisa in baza actelor emise de către CAS DOLJ, ci in baza deciziilor ANAF si datelor existente in programul informatic al CAS OLT- SIUL date introduse in baza protocolului.
Menţionează faptul ca între CNAS si MFP a fost încheiat un protocol de colaborare prin care administraţiile financiare locale comunica trimestrial caselor judeţene de asigurări de sănătate veniturile realizate de PFA si persoanele care desfăşoară profesii liberale. CAS Olt a calculat contribuţia de asigurări de sănătate datorată de contestator raportat la veniturile realizate conform informaţiilor comunicate instituţiei noastre de către Administraţia Finanţelor Publica Slatina.
Obligaţia de plata a CAS-ului la F.N.U.A.S.S. s-a născut in momentul in care s-a efectuat depunerea declaraţiei la DGFP, iar in baza protocolului devine opozabila si C.A.S. OLT.
Conform art.257* de asemenea contestatorul avea obligaţia constituirii si virării contribuţiei de sănătate.
În drept, invocă dispoziţiile art.4 din legea 554/2004, 115 Cod procedură civilă, OG nr. 92/2003 republicată privind Codul de procedură fiscală precum si: Legea 95/2006,
Examinând excepţia de nelegalitate, instanţa a reţinut că:
În speţă, se invocă în temeiul art.4 alin.1 din Lg.554/2004 nelegalitatea Protocolului încheiat între ’ CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE şi ANAF, act ce priveşte furnizarea datelor referitoare la asiguraţii din categoriile de persoane care realizează venituri din profesii libere, din drepturi de proprietate intelectuală, din dividende, dobânzi şi din cedarea folosinţei bunurilor precum şi date privind contribuţiile datorate la FNUASS pentru persoane fizice care au calitatea de angajat, către CNAS, act încheiat de CASA NAŢIONALĂ DE ASIGURĂRI DE SĂNĂTATE şi ANAF.
Potrivit art.4 alin.1 din Lg.554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, astfel că în raport cu prevederile legal citate, instanţa de contencios este datoare să verifice dacă excepţia de nelegalitate invocată vizează un act administrativ unilateral.
Excepţia reglementată de art.4 din Lg.554/2004 vizează legalitatea unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare şi nu acte prin care organele administraţiei publice realizează operaţiuni administrative .
Actul administrativ, aşa cum este definit de art.2 alin.1, litera c din Lg.554/2004, este actul emis de o autoritate publică în vederea executării sau a organizării executării legii, susceptibil de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, capabil deci prin el însuşi să producă efecte juridice directe.
Instanţa a apreciat că Protocolul încheiat în baza colaborării celor doua autorităţi publice, nu are calitatea de act administrativ în sensul prevăzut de lege, ci este o operaţiune administrativă premergătoare întocmirii actului administrativ întrucât simpla furnizare de date cu privire la persoanele care fac parte din diferite categorii ce realizează venituri, luată separat nu este capabilă să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.
Că într-adevăr acest Protocol stă la baza emiterii de către CAS a deciziilor de impunere privind contribuţiile la FNUASS prin furnizarea de către administraţiile fiscale a veniturilor impozabile realizate de persoanele enumerate în Protocol, nu îi conferă acestuia calitatea de act administrativ în sensul prevăzut de lege.
Pe de alta parte, instanţa a constatat ca art.4 din Legea contenciosului administrativ ,ce reglementează excepţia de nelegalitate ,priveşte doar actele unilaterale, or, Protocolul este un act bilateral,fiind încheiat intre doua autorităţi publice in temeiul colaborării dintre ele, acest act producând efecte obligatorii atât faţă de CNAS cât şi faţă de ANAF ( art.9 din Protocol). (Sentinţa nr.633/2012, irevocabilă prin respingerea recursului, rezumat făcut de judecător Alina Răescu)
