Nelegalitatea unui act administrativ, cu titlu de excepţie, nu poate fi reţinută în mod direct de către instanţa investită să soluţioneze fondul cauzei, ci excepţia de nelegalitate trebuie soluţionată cu respectarea art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Decizia nr. 546 din 8 martie 2007
Prin sentinţa civilă nr. 2195 din 24 noiembrie 2006 a Tribunalului Cluj s-a respins acţiunea formulată de reclamanta C.C.C. împotriva pârâţilor Consiliul Local al comunei Cuzăplac, P.M. -Primarul comunei Cuzăplac, M.I. , secretarul comunei Cuzăplac, Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Sălaj şi a Direcţiei de Sănătate Publică Sălaj.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut următoarele:
Reclamanta a fost titulara cabinetului medical situat în comuna Cuzăplac, jud. Sălaj, în calitate de medic de familie. Cabinetul medical a fost deţinut prin contractul de comodat 3333/2000 încheiat în conformitate cu art. 13 din OG 124/1998 având termen până la data de 13.09.2004.
Reclamanta a solicitat Consiliului Local al comunei Cuzăplac prin adresa 2423/7.12.2004 acordarea spaţiului în care funcţiona cabinetul medical al cărui titular era reclamanta pentru a înfiinţa cabinetul de medicină de familie.
Prin HCL a comunei Cuzăplac 46/2004 s-a respins cererea reclamantei privind concesionarea dispensarului medical hotărâre împotriva căreia reclamanta a formulat plângere prealabilă. Prin HCL 15/2004 Consiliul Local al comunei Cuzăplac a revocat HCL 46/2004 arătând reclamantei prin adresa de înaintare a hotărârii că modalitatea de atribuire a spaţiului cu destinaţia de cabinet medical urma să fie analizată într-o şedinţă ulterioară.
Ulterior prin HCL 26/2006 Consiliul Local al comunei Cuzăplac a aprobat organizarea licitaţiei publice pentru închirierea spaţiului cu destinaţia de cabinet medical în suprafaţă de 92,25 mp situat în comuna Cuzăplac nr. 162, fiind organizată licitaţia publică iar spaţiul fiind închiriat
unui medic de familie. Această pârâtă a comunicat faptul respectiv prin adresa nr. 607/27.05.2005 reclamantei.
Comisia de acreditare a cabinetelor medicale a judeţului Sălaj a adresat reclamantei notificarea de neacreditare în data de 18.01.2005 pe motiv că, cabinetul medical al reclamantei nu îndeplineşte standardul nr. 5 respectiv are sediul într-un spaţiu de care nu dispune în mod legal.
Având în vedere notificarea de neacreditare 1/2005, prevăzut art. 15 lit. c din contractul de fumizare de servicii medicale de asistenta medicală primară nr. 134/2004 şi prevederile art. 16 lit. a şi art. 28 lit. c din contractul cadru aprobat prin HG 1485/2003, Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a comunicat reclamantei că începând cu data de 28.01.2005 Contractul nr. 134/2004 se reziliază.
La memoriul reclamantei Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj a arătat că nu este suspensivă de contestaţia depusă împotriva notificării de neacreditare şi în termen de 90 de zile, de la emiterea notificării poate solicita reevaluarea cabinetului medical iar în cazul acreditării poate intra intr-o nouă relaţie contractuală cu CAS Sălaj.
Potrivit art. 14 alin. 2 din OG 124/1998 bunurile imobile aflate în proprietatea privată a Statului sau a unităţilor administrativ teritoriale utilizate în prezent pentru activităţi medicale pot fi date în folosinţă gratuite, închiriate, concesionate ori vândute, fără licitaţie publică cabinetelor medicale.
Alin. 3 al aceluiaşi articol prevede că bunurile imobile aflate în proprietate publică vor fi trecute în domeniul privat al unităţilor administrativ teritoriale potrivit art. 10 din Legea 213/1998.
Ulterior, Guvernul Românei a emis Hotărârea 884/2004 care arată că bunurile imobile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ teritoriale în care funcţionează cabinete medicale înfiinţate potrivit OG 124/1998 trec în proprietatea privată a unităţilor administrativ teritoriale potrivit art. 1 din Legea 213/1998 privind proprietate a publică în termen de 90 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, urmând ca să fie făcută concesionarea imobilelor fără licitaţie publică conform OG 124/1998.
Potrivit art. 19 din Legea 215/2001 unităţile administrativ teritoriale sunt persoane juridice de drept public cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.
În conformitate cu art. 38 alin. 5 din Legea 215/2001 Consiliul Local hotărăşte darea în administrare, concesionare sau închiriere a bunurilor proprietate publică a comunei având atribuţii conform art. 38 alin. 2 lit. c privind administrarea domeniului public şi privat al comunei. Aceste prevederi sunt preluate în art. 121 şi următoarele din Legea 215/2001, iar trecerea unui bun din proprietatea publică În proprietatea privată se face la iniţiativa consiliului local care hotărăşte asupra trecerii unui bun din domeniu public în domeniu privat.
Guvernul Românei deşi exercită administrarea generală a statului, nu poate să se substituie consiliului local fără încălcarea dreptului de proprietate a acestuia. Dreptul de proprietate stabilit în Constituţie ocroteşte atât dreptul de proprietate publică cât şi dreptul de proprietate privată, atât a statului cât şi a particularilor, astfel că prin adoptarea unei hotărâri de guvern nu poate avea loc o trecere a unui bun imobil din domeniul public a unei unităţi administrativ teritoriale în domeniul privat al aceleiaşi unităţi administrativ teritoriale.
În acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Bucureşti care prin Decizia 351/2006 a admis excepţia de nelegalitate a art.1 alin.l din HG 884/2004. Instanţa supremă a fost sesizată cu excepţia de nelegalitate de către o altă instanţă, astfel că se pune întrebarea dacă soluţionarea unei excepţii de nelegalitate pronunţată la sesizarea unei alte instanţe poate avea efect şi cu privire la alte părţi decât cele între care a avut loc litigiul şi în alt dosar decât cel în care a fost invocată.
Tribunalul a considerat că admiţându-se excepţia de nelegalitate a unui act normativ instanţa supremă a exercitat pe lângă contenciosul subiectiv un obiectiv în sensul că admiţând excepţia de nelegalitate a art. 1 alin. 1 a HG 884/2004, respectiva unei norme cu caracter impersonal şi general, dispoziţia respectivă poate fi înlăturată din toate cauzele deoarece în cazul în
care ar fi sesizată din nou cu această excepţie de nelegalitate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ar putea invoca autoritatea de lucru judecat.
Prin urmare, existând obligaţia stabilită conform art. 14 alin. 3 din OG 124/1998 în sarcina statului sau a unităţii administrativ teritoriale de a trece un bun din domeniul public în domeniul privat, acea unitate administrativ teritorială trebuia să efectueze schimbarea regimului bunului imobil din public în privat, iar în cazul în care refuză acest lucru, avea posibilitatea să sesizeze instanţa de judecată pentru a obliga consiliul local care are în atribuţii schimbarea regimului bunurilor proprietate publică să efectueze această schimbare.
În cazul de faţă reclamanta nu a solicitat obligarea Consiliului local al comunei Cuzăplac de a proceda la schimbarea regimului bunului imobil din public în privat, astfel că solicitarea acesteia de a obliga consiliul local la încheierea unui contract de concesiune în baza prevederilor art.14 alin.2 din OG 124/1998 nu este admisibilă. Aceasta deoarece articolul 14 alin.2 din OG 124/1998 se referă la bunurile aflate în proprietate privată, iar bunurile aflate în proprietate publică pot fi concesionate doar după trecerea din domeniul public în domeniul privat şi după finalizarea operaţiunii de inventariere, conform art. 10 şi 19 din Legea 213/1998.
Întrucât bunul imobil nu a fost trecut din domeniul public în domeniul privat, acesta poate fi concesionat conform hotărârii consiliului local potrivit art. 125 alin. 2 din Legea 215/200l.
Astfel, HCL 26/2005 este legală atât timp cât bunul imobil se află în domeniul public al comunei Cuzăplac. De asemenea, reclamanta nu a solicitat anularea contractului de concesiune încheiată în baza acestei hotărâri, act juridic care ar rămâne în fiinţă iar concesionarea bunului imobil din Cuzăplac nr. 262 reclamantei nu ar fi posibilă.
Pe de altă parte, potrivit art. 68 primarul este autoritatea executivă a comunei, iar secretarul potrivit art. 120/9 avizează hotărâri le consiliului local. Potrivit acestor prevederi, primarul nu răspunde de actele consiliului local, iar răspunderea secretarului în privinţa avizării acestor hotărâri nu pot fi reţinute dat fiind cele mai sus specificate.
Acţiunea în despăgubiri contra consiliului local, primarului şi secretarului comunei Cuzăplac nu a fost admisibilă întrucât actul administrativ nu a fost anulat iar pârâtul Consiliul local nu a fost obligat la încheierea contractului de concesiune iar cererea accesorie pentru despăgubiri urmează soarta cererii principale, astfel că acţiune a pentru anularea HCL 26/2005 şi încheierea contractului de concesiune pentru imobilul din Cuzăplac nr. 262 fiind respinsă a fost respinsă şi cererea reclamantei pentru despăgubiri.
Aceste despăgubiri ca daune materiale reprezintă valoarea veniturilor de care reclamanta în calitatea de medic de familie al comunei Cuzăplac le-ar fi putut realiza în condiţiile în care ar fi funcţionat cabinetul medical în continuare. Aceste despăgubiri în condiţiile în care a fost intentată acţiunea nu pot fi obţinute şi ele nu sunt consecinţa obligatorie a lipsei de folosinţă a spaţiului din litigiu întrucât serviciile medicale nu au fost prestate de reclamantă.
De asemenea, consiliul local nefiind chemat în judecată pentru a fi obligat la trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat nu poate fi obligat la despăgubiri.
În ce priveşte obligarea pârâtei Casa de Asigurări de Sănătate Sălaj la încheierea contractului de fumizare de servicii medicale, instanţa nu poate să oblige acest pârât fără existenta unei acreditări a cabinetului medical de comisia de acreditare a serviciilor medicale în asistenta medicală primară pentru că ar contraveni prevederilor HG 1485/2003 pronunţând o hotărâre nelegală. Rezilierea contractului de concesiune a intervenit conform clauzelor contractuale, astfel că vechiul contract de fumizare a serviciilor medicale a încetat.
De asemenea, Direcţia de Sănătate Publică Sălaj a înţeles să nu organizeze un concurs pentru ocuparea postului de medic de familie al comunei Cuzăplac, astfel că reclamanta a renunţat la acest capăt de cerere, renunţare de care s-a luat act în data de 21.10.2005, iar solicitarea nu a fost reiterată.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanta C.C.C. solicitând admiterea acestuia în temeiul art. 304 pct. 9 Cod procedură civilă şi, având în vedere faptul că Tribunalul Cluj a
soluţionat cauze fără să intre în cercetarea fondului, casarea hotărârii atacate cu trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.
În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă învederează faptul că instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia pe o excepţie de nelegalitate care nu a fost invocată de nici o parte din acest dosar şi nici de instanţă, din oficiu.
Potrivit doctrinei de specialitate, excepţia de nelegalitate sau de ilegalitate a fost definită ca „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei”.
Excepţia de nelegalitate nu se confundă cu excepţia de neconstituţionalitate a unei dispoziţii legale care este o formă de abrogare atipică şi care are o înrâurire directă şi obligatorie asupra tuturor cauzelor în curs de judecată în care sunt incidente dispoziţiile declarate neconstituţionale. Excepţia de nelegalitate presupune doar înlăturarea sau neaplicarea acelui act administrativ, în cazul nostru art. 1 alin 1 din HG nr. 884/2004, admiterea acesteia producând efecte numai faţă de părţile din proces şi nu faţă de toţi justiţiabilii care invocă dispoziţiile art. 1 alin. 1 din HG nr. 884/2004, în litigiile pe care le au pe rolul diverselor instanţe judecătoreşti.
În mod greşit instanţa de fond a luat în considerare la fundamentarea acestei soluţii , o posibilă invocare a unei autorităţi de lucru judecat de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în ipoteza în care aceasta ar fi fost sesizată cu excepţia de nelegalitate a art. 1 alin. 1 din HG nr. 884/2004 în prezentul dosar.
Prin modalitatea în care a soluţionat cauza, instanţa de fond a adus atingere implicită însuşi dreptului la apărare şi principiului contradictorialităţii procesului civil deoarece nici una dintre părţi nu a putut să pună concluzii referitoare la invocarea acestei excepţii de nelegalitate.
Intimaţii-pârâţi Consiliul Local Cuzăplac şi Primarul Comunei Cuzăplac au depus întâmpinare în cauză prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.
În motivele dezvoltate pe larg în întâmpinare, intimaţii-pârâţi învederează instanţei că prin Hotărârea Consiliului Local nr. 26/2005, Consiliul Local Cuzăplac, în calitatea sa de autoritate deliberativă a administraţiei publice locale competentă exclusiv să administreze domeniul public al comunei Cuzăplac, a stabilit ca modalitate de administrare a imobilului în litigiu, închirierea.
Potrivit prevederilor legale în vigoare, alegerea modalităţii de administrare a domeniului public de interes local revine exclusiv autorităţilor deliberative ale administraţiei publice locale, care nu pot fi constrânse sub nici o formă să-şi însuşească una sau alta dintre modalităţile de administrare. În caz contrar s-ar aduce o atingere gravă principiului autonomiei locale consacrat atât de României cât şi Legea nr. 215/2001.
Cu privire la nelegalitatea dispoziţiilor art. 1 alin. 1 din HG nr. 884/2004 s-a pronunţat inclusiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 351 din 1 februarie 2006, în sensul că acestea sunt nelegale în raport cu prevederile art. 2,3,8 şi 10 din Legea nr. 215/2001.
Referitor la introducerea în cauză a primarului comunei, atât prin acţiunea iniţială cât şi prin menţinerea lui în cuprinsul precizărilor la acţiune, intimaţii-pârâţi invocă lipsa calităţii procesuale pasive a acestuia raportat la prevederile Legii nr. 215/2001 şi la prevederile art. 16 din Legea nr. 554/2005.
În ceea ce priveşte cererea accesorie de acordare a daunelor pârâţii-intimaţi menţionează faptul că aceasta este inadmisibilă deoarece nimeni nu poate solicita repararea unui eventual prejudiciu suferit din culpa sa.
Analizând recursul prin prisma motivelor invocate, curtea de apel constată că este fondat pentru următoarele considerente:
Litigiul de faţă se grefează pe dispoziţiile art. 1 alin.(1) din HG nr. 884/2004 privind concesiunea unor spaţii cu destinaţia de cabinete medicale, în sensul că reclamanta a solicitat pronunţarea unei sentinţe prin care pârâtul de rândul 1 să fie obligat la încheierea contractului de
concesiune pentru spaţiul cu destinaţia de cabinet medical situat în comuna Cuzăplac nr. 162 jud. Sălaj sub sancţiunea unor penalităţi de întârziere, precum şi la plata de despăgubiri materiale şi morale. Totodată s-a solicitat anularea HCL nr. 26/2005 privind organizarea licitaţiei publice pentru închirierea spaţiului cu destinaţia de cabinet medical, cu cheltuieli de judecată.
Prima instanţă a reţinut în considerentele sentinţei prin care a respins acţiunea reclamantei întemeiată pe dispoziţiile art. 1 alin. (1) din HG nr. 884/2004, faptul că aceste dispoziţii sunt nelegale, în sensul că, deşi Guvernul României exercită administrarea generală a statului, nu se poate totuşi substitui consiliului local, fără încălcarea dreptului de proprietate a acestuia. S-a reţinut că prin Constituţie este ocrotit atât dreptul de proprietate publică cât şi privată, atât a statului cât şi a particularilor, astfel că, prin adoptarea unei hotărâri de guvern nu poate avea loc o trecere a unui bun imobil din domeniul public a unei unităţi administrativ-teritoriale, în domeniul privat al aceleiaşi unităţi administrativ-teritoriale.
Astfel, prima instanţă şi-a motivat soluţia prin reţinerea ca nelegale a dispoziţiilor unei hotărâri de guvern, despre care a arătat că, inclusiv instanţa supremă s-a pronunţat în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate, fără ca o asemenea excepţie să fi fost invocată în cauză, de vreuna dintre părţi ori de instanţă din oficiu, conform art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Potrivit acestor dispoziţii legale, „Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. In acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza.”
Neprocedând în sensul dispoziţiilor legale citate, prima instanţă a pronunţat o hotărâre nelegală, întrucât modul de soluţionare a unei excepţii de nelegalitate are efecte inter partes litigantes. Astfel, hotărârea primei instanţe va fi casată în întregime urmare a admiterii recursului, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin (1) Cod procedură civilă raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004.
Cauza a fost soluţionată de o instanţă competentă material şi care s-a pronunţat asupra fondului cauzei, astfel că nu sunt motive de casare cu trimitere, instanţa de recurs urmând să reţină cauza spre rejudecare în fond, potrivit art. 20 alin.(3) teza 1 din Legea nr. 554/2004.
Întrucât soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul administrativ, instanţa de recurs va dispune conform art. 4 alin (1) teza a 2-a din Legea nr. 554/2004 sesizarea Curţii de Apel Cluj în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate privind art. 1 alin (1) din HG nr. 884/2004, suspendând în consecinţă soluţionarea prezentului recurs până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate. .(Judecător Lucia Brehar )
