Tribunalul SIBIU. Sentința 156/CA din 03.04.2014
Constată că prin încheierea pronunţată la data de 22.01.2013 Judecătoria Sibiu a înaintat cauza Tribunalului Sibiu – Secţia a II-a Civilă, de Administrativ şi Fiscal pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de petentul T F D în cadrul dosarului sus identificat, în ceea ce priveşte nelegalitatea dispoziţiilor HCL Sibiu nr. 103/2011 şi Anexa 3 la HCL.
Totodată, s-a dispus în baza art. 4 din Lg. nr. 554/2004 suspendarea cauzei până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate menţionată.
In motivarea excepţiei de nelegalitate, petentul a arătat că HCL nr. 103/2011, având ca obiect reglementarea activităţii de ridicare, transport, depozitare şi eliberare a autovehiculelor staţionate neregulamentar pe domeniul public şi privat a mun. Sibiu, este nelegală pentru următoarele considerente:
Sancţiunile contravenţionale complementare de ridicare, transport şi de depozitare a autovehiculului, prevăzute de această hotărâre, în raport de dispoziţiile art.5 alin. 4 din OG 2/2001, nu pot fi instituite decât prin „legi speciale”, iar nicidecum prin hotărâri de consiliul local, care sunt acte juridice secundum legem.
Hotărârile Consiliului Local instituie o procedură paralelă de ridicare a autovehiculelor, în condiţiile în care competenţa de reglementare a unei asemenea problematici aparţine Guvernului, în raport de art. 64 alin. 3 din care prevede faptul că „ridicarea vehiculelor dispusă de poliţia rutieră în condiţiile prevăzute la alin. 1 se realizează potrivit procedurii stabilite prin regulament”.
Ori, în materia circulaţiei pe drumurile publice, contravenţiile sunt reglementate prin OUG 195/2002 şi în atare situaţie autoritatea publică locală nu are drept de reglementare şi sancţionare.
Art.128 lit. d din OUG nr. 195/2002, prevede că autorităţile administraţiei publice locale stabilesc reglementări referitoare la regimul de acces şi circulaţie, staţionare şi parcare pentru diferite categorii de vehicule, dar aceste măsuri se pot lua numai cu avizul poliţiei rutiere.
Imobilizarea autovehiculelor este reglementată de art. 95 alin. 7 din OUG nr. 195/2002, se depune şi se efectuează de Poliţia Rutieră, care ridică şi depozitează în locuri special amenajate aceste autovehicule.
Prin urmare autorităţile administraţiei publice locale au doar atribuţia de a proceda efectiv la punerea în şi a celor dispuse de poliţia rutieră prin realizarea ridicării şi depozitării conform art. 64 din OUG nr. 195/2002.
Cauza a fost înregistrată la Tribunalul Sibiu Secţia a II-a Civilă, de Contencios Administrativ şi Fiscal,
La termenul din 26.11.2013 petentul a precizat expres articolul cu privire la care înţelege să invoce excepţia de nelegalitate şi anume art. 1 pct.2 ultimul aliniat din Anexa nr. 3.
Prin întâmpinarea depusă la dosar de către emitentul actului administrativ normativ în discuţie – Consiliul Local al mun. Sibiu, citat în cauză în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. 2 din Lg. nr. 554/2004, se solicită respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor HCL nr. 103/2011.
Se arată că, dispoziţia de ridicare îndeplineşte condiţiile prevăzute de art.2 lit. c din Lg. nr. 554/2004, deoarece este emisă de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, şi modifică raporturi juridice preexistente (vehiculul este îndepărtat din locul în care a fost staţionat de conducătorul auto,iar acesta este lipsit temporar de folosinţa bunului)sau dă naştere unor raporturi juridice noi (prin efectul stipulaţiei legale, deţinătorul autovehiculului va fi obligat să suporte contravaloarea cheltuielilor pentru ridicarea, transportul şi depozitarea vehiculului).
In continuare, Consiliul Local Sibiu, susţine că, legea prevede în prezent, în mod expres, competenţa agenţilor poliţiei locale de a constata contravenţii şi a aplica sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis, aceştia având dreptul de a dispune şi măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate neregulamentar.
Totodată, se mai relevă că autorităţile publice locale sunt îndreptăţite să emită regulamente, iar legalitatea acestora este subsumată unor condiţii generale de emitere a actelor administrative cu caracter normativ, cum ar fi respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Lg. nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative) sau necesitatea respectării unor proceduri pentru emitere (procedura de vor etc.).
Sub acest aspect, Consiliul Local subliniază că din modul de redactare a art. 64 din OUG nr. 195/2002 rezultă că reglementarea în detaliu a procedurii poate fi realizată prin „regulament”. Acelaşi enunţ este reluat în art. 97 alin. 6 din OUG nr. 195/2002: procedura aplicării măsurilor tehnico-administrative se stabileşte prin regulament, dar textele nu fac trimitere la „Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002 „pentru a fi incident art. 134 alin. 2 din aceeaşi ordonanţă, potrivit căruia aprobarea acestui act normativ ar trebui realizată prin hotărâre a Guvernului.
Potrivit art. 84/2000, mai arată aceeaşi parte, Parlamentul, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă prevăzute în prezenta lege, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative în cadrul sferei lor de competenţă.
A depus la dosar întâmpinare şi intimata SC Pieţe Sibiu SA, invocând excepţia inadmisibilităţii atacării unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, prin procedura excepţiei de nelegalitate, cu motivarea în esenţă că, coroborând prevederile art. 4 alin. 4 care reglementează efectele în cazul actelor atacate pe calea excepţiei de nelegalitate cu cele ale art. 23 din Lg. nr. 554/2004 care reglementează efectul actelor anulate pe calea dreptului comun, rezultă că finalitatea înţeleasă de legiuitor este aceea că actele administrative cu caracter individual să poată fi atacate şi pe calea excepţiei de nelegalitate, iar actele administrative cu caracter normativ doar pe calea dreptului comun. Această concluzie, mai arată intimatul, este determinată şi de faptul că legea prevede în mod expres că anularea actelor administrative cu caracter normativ produce efecte doar pentru viitor (art.23), iar interpretarea că actele administrative cu caracter normativ ar putea fi atacate şi pe calea excepţiei de nelegalitate ar însemna (conform art.4 alin. 4) ca această anulare să producă efecte şi pentru trecut.
Pe fond, se solicită respingerea excepţiei de nelegalitate ca fiind netemeinică, emitentul actelor administrative cu caracter normativ atacate respectând toate prevederile legale în domeniu în momentul emiterii actelor atacate. Se mai arată că, hotărârea atacată a fost emisă în virtutea atribuţiilor privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului şi a atribuţiilor privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni, fără a avea în acest sens nici o legătură cu reglementarea privind circulaţia pe drumurile publice.
Analizând excepţia de nelegalitate invocată de petent, prin prisma dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 Tribunalul reţine următoarele aspecte de fapt şi de drept:
Potrivit capitolului IX din Legea nr. 24/2000, republicată autorităţile administraţiei publice locale adoptă şi emit pentru reglementarea unor activităţi de interese local, în limitele stabilite de Constituţie şi prin lege, acte normative în domeniile în care acestea au atribuţii legale.
Art. 2 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 statuează în sensul că, prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene prevăzute la art. 1 se stabilesc şi se sancţionează contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau hotărâri de guvern iar în alin. 3 este indicat ca domeniu de reglementare şi cel privind întreţinerea străzilor şi trotuarelor.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 modificată „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţilor interesate”
Excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă de control a legalităţii unui act administrativ.
Verificând în ce măsură actul contestat pe calea excepţiei de nelegalitate se circumscrie definiţiei actului administrativ unilateral cu caracter individual dată prin Legea nr. 554/204, Tribunalul a constatat că excepţia inadmisibilităţii invocată de intimaţi cu privire la actele administrative cu caracter normativ este nefondată pentru următoarele considerente:
Deşi textul art. 4 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 face referire doar la actul administrativ cu caracter individual, alin. (2) al art. 4 se referă la actul administrativ unilateral fără a distinge între actul cu caracter normativ şi actul cu caracter individual ceea ce impune aplicarea principiului de drept conform căruia legea trebuie interpretată şi aplicată în sensul de a produce efecte juridice, şi nu în sensul înlăturării efectelor sale, astfel că şi în actuala reglementare a art. 4 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată prin Legea nr. 262/2007 pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate şi actele administrative cu caracter normativ (în acest sens s-a statuat constant de către instanţa supremă – Decizia nr. 1060/2009, Decizia nr. 440 din 10.04.2008, Decizia Curţii Constituţionale nr. 119/09.02.2010,
Excepţia de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, ca mijloc de apărare a fost invocată în cursul unui proces pe rol, ori acest mijloc de apărare nu poate fi restrictiv, limitat doar la actele administrative individuale pentru că şi-ar pierde funcţia pentru care a fost creat de legiuitor.
Pe de altă parte, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, iar pentru a fi admisibilă excepţia care constituie obiectul de reglementare al art. 4 din Legea nr. 554/2004, aceasta trebuie să privească un act administrativ, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, care se referă atât la actul cu caracter individual cât şi la actul cu caracter normativ. Prin urmare excepţia inadmisibilităţii invocării excepţiei de nelegalitate a HCL nr. 103/2011 urmează a fi respinsă.
Verificând legalitatea actului administrativ unilateral – HCL nr. 103/2011, instanţa a reţinut următoarele considerente:
Hotărârea Consiliului Local al mun. Sibiu nr. 103/2011 are ca obiect preluarea de către SC Pieţe Sibiu SA, începând cu 1.04.2011, a activităţi de ridicare, transport, depozitare şi eliberare a autovehiculelor şi vehiculelor de orice fel oprite sau staţionate neregulamentar pe domeniul public şi privat al mun. Sibiu.
Totodată, prin această hotărâre (art.3) s-a aprobat Regulamentul privind activitatea de ridicare, transport, depozitare şi eliberare a autovehiculelor şi vehiculelor de orice fel oprite sau staţionate neregulamentar pe domeniul public şi privat al mun. Sibiu, conform anexei nr. 3, care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
In ceea ce priveşte critica de nelegalitate privind necompetenţa emitentului – Consiliul Local Sibiu de a adopta un act normativ, prin care să se reglementeze procedura de ridicare a autovehiculelor, se constată că această susţinere a petentului, se află în contradicţie cu prevederile art.2 alin. 1 lit. b şi c din Lg. nr. 554/2004 modificată şi completată, art. 36 alin. 2 şi art. 95 din Lg. nr. 215/2001, art.64 alin.1, art.97 şi art. 128 din OUG nr. 195/2002 privind Codul rutier.
Din examinarea acestor prevederi legale a rezultat, fără echivoc, că autorităţile publice au o abilitare generală de a emite acte administrative, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, desigur doar în ceea priveşte organizarea executării sau a executării în concret a prevederilor legale care le stabilesc atribuţii în domeniul reglementat.
În mod logic, în baza acestei competenţe generale de a emite acte administrative în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic a emis (în baza unei abilitări speciale) un act administrativ de reglementare generală a aceluiaşi domeniu, existând, însă, obligaţia de respectare a principiului forţei juridice superioare a actului emis de autoritatea superioară ierarhic. A fortiori, autorităţile publice pot emite astfel de acte administrative, pentru reglementarea detaliată a modului de îndeplinire a atribuţiilor lor prevăzute de lege, chiar dacă o autoritate superioară ierarhic nu a emis un act administrativ de reglementare generală a domeniului, deşi avea o abilitare specială în acest sens.
Pe de altă parte, art. 36 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 prevede că intimatul Consiliu Local are competenţă în emiterea hotărârilor privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului şi privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni, iar art. 36 alin. 5 prevede că „în exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. 2 lit. c, consiliul local: a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică a comunei, oraşului sau municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de interes local, în condiţiile legii”. Art. 45 din Legea nr. 215/2001 prevede că intimatul Consiliu Local emite, în exercitarea atribuţiilor conferite de lege, hotărâri adoptate în şedinţe ordinare şi extraordinare.
Coroborând prevederile art. 64 cu cele ale art. 97 şi art. 128 din Codul rutier, rezultă că legiuitorul a dat competenţă administraţiilor locale în executarea măsurii tehnico-administrative a ridicării, transportului şi depozitării maşinilor staţionate neregulamentar, poliţia rutieră neavând capacitatea tehnică pentru realizarea acestei măsuri tehnico-administrative, astfel că pârâtul Consiliul Local Sibiu are competenţă şi capacitate legală de a adopta regulamentul pentru punerea în aplicare a executării acestei măsuri tehnico-administrative.
Art. 2 alin.1 lit. b) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, prevede că persoanele juridice de drept privat pot fi autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, deci nu poate fi vorba de încălcarea Legii nr. 31/1990, iar în cauză persoana juridică de drept privat doar efectuează servicii în baza unui contract de concesiune de servicii atribuit în urma desfăşurării unei proceduri prevăzute de lege, fapt ce nu poate fi interpretat ca o încălcare nelegală a dreptului la proprietate privată şi al liberei circulaţii.
Prin urmare, regulamentul în cazul specific al ridicării vehiculelor staţionate neregulamentar poate fi adoptat şi prin alte acte normative decât hotărârea de Guvern, iar în cazul de faţă este vorba despre un act al autorităţilor publice locale.
Dispoziţiile art. 2 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 stabilesc competenţa Consiliilor locale de a reglementa şi sancţiona contravenţii în domeniile enumerate de acest text, iar nulitatea de drept prevăzută de alin. 5 al aceluiaşi articol priveşte cazul în care s-au stabilit contravenţii cu nesocotirea principiilor prevăzute la alin. (2) – (4), iar nu toate actele administrative cu caracter normativ emise în executarea legii în aceste domenii, ce stabilesc doar proceduri de urmat.
Din modul de redactare a art. 64 din OUG nr. 195/2002 rezultă că reglementarea în detaliu a procedurii poate fi realizată prin „regulament”. Acelaşi enunţ este reluat în art. 97 alin. 6 din OUG nr. 195/2002 (procedura aplicării măsurilor tehnico – administrative se stabileşte prin regulament).
Dar, se observă că aceste texte de lege nu fac trimitere la „Regulamentul de aplicare a OUG nr. 195/2002, pentru a fi incident art. 134 alin. 2 din aceeaşi ordonanţă, potrivit căruia aprobarea acestui act normativ ar trebui realizată prin hotărâre a Guvernului.
Potrivit art. 84 din Lg. nr. 24/2000, Parlamentul, Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, stabilesc, în aplicarea normelor de tehnică legislativă prevederi în prezenta lege, regulamente proprii cuprinzând măsurile metodologice, organizatorice, termenele şi circulaţia proiectelor de acte normative, în cadrul sferei lor de competenţă.
Rezultă aşadar că autorităţile publice locale sunt îndreptăţite să emită regulamente, iar legalitatea acestora este subsumată unor condiţii generale de emitere a actelor administrative cu caracter normativ, cum ar fi respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Lg. nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative)sau necesitatea respectării unor proceduri pentru emitere (procedura de vor etc.).
Pentru toate aceste argumente, critica de nelegalitate mai sus analizată nu subzistă.
Referitor la critica de nelegalitate vizând competenţa dispunerii măsurii ridicării autovehiculelor (care aparţine Poliţiei rutiere), Tribunalul a reţinut:
Potrivit dispoziţiilor art.1 pct.2 ultimul aliniat din Anexa nr.3 la HCL Sibiu nr. 103/2011 „pentru categoriile de autovehicule şi vehicule de orice fel prevăzute în alin. 2, competenţa de a constata şi aplica sancţiuni contravenţionale aparţine agenţilor contestatori împuterniciţi ai Primarului Mun. Sibiu.”
Conform prevederilor art. 97 lit. d din OUG nr. 195/2002, în cazurile prevăzute în prezenta ordonanţă de urgenţă, poliţistul rutier dispune şi una dintre următoarele măsuri tehnico – administrative:
d) ridicarea vehiculelor staţionate neregulamentar.
Totodată, potrivit dispoziţiilor art.7 lit. „h” din Lg. nr. 155/2010, poliţia locală constată contravenţii şi aplică sancţiuni pentru încălcarea normelor legale privind oprirea, staţionarea, parcarea autovehiculelor şi accesul interzis, având dreptul de a dispune măsuri de ridicare a autovehiculelor staţionate neregulamentar.
Coroborând aceste dispoziţii legale, se constată că dispoziţiile art. 1 pct. 2 ultimul aliniat din Anexa nr.3 la HCL Sibiu nr. 103/2011 contravin textelor de lege mai sus invocate, care statuează că agentul contestator nu poate fi decât un poliţist, funcţionar public cu statut special din cadrul Serviciului de Poliţie Rutieră sau din cadrul Poliţiei Locale Sibiu.
In afara acestui cadrul legal, Primarul mun. Sibiu nu poate împuternici persoane fizice sau juridice cu calitatea de agent constatator.
Or, în speţă, agentul constatator este un angajat al SC Pieţe Sibiu SA, împuternicit al Primarului Mun. Sibiu să constate şi să sancţioneze contravenţii stabilite prin acte normative în vigoare şi prin hotărâri ale Consiliului Local Sibiu, neavând aşadar calitatea de poliţist rutier sau de angajat al Poliţiei Comunitare.
In concluzie este nelegală prevederea cuprinsă în art. art.1 pct.2 ultimul aliniat din Anexa nr.3 la HCL Sibiu atât prin prisma încălcării art. 97 lit. d din O.U.G. nr. 195/2002, cât şi a dispoziţiilor art. 7 lit. h din Legea nr. 155/2010 prin faptul că autoritatea publică locală deliberativă (consiliul local) a exclus calitatea de organ constatator pentru poliţistul local deşi acesta are atribuţii în a dispune măsura complementară a ridicării autovehiculelor parcate neregulamentar, iar competenţa lui teritorială se limitează la unitatea administrativă, cât şi a primarului, operând direct o delegare de competenţă către împuternicit care ar fi trebuit dispusă numai de primar.
Pentru toate aceste considerente, instanţa a apreciat că excepţia de nelegalitate a HCL Sibiu nr. 103/2011 este întemeiată, fiind nelegale dispoziţiile art. 1 pct. 2 ultimul aliniat din Anexa nr. 3 la HCL nr. 210/2011, care devin astfel inoperante în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului Judecătoriei Sibiu.
