Procedura prealabilă este obligatorie şi instanţa nu poate fi sesizată decât după ce organul administrativ emitent răspunde reclamaţiei formulate.
Or, reclamanta nu s-a adresat mai întâi Consiliului Judeţean în vederea anulării Hotărârii nr. 82/1999, ci a formulat acţiunea direct în instanţă.
Adresa invocată de recurentă nu constituie dovada îndeplinirii procedurii prealabile, întrucât se referă la o altă hotărâre emisă de Consiliul Judeţean.
(Secţia de administrativ, decizia nr. 2321 din 2 7 iunie 2000)
CURTEA,
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată şi înregistrată la Curtea de Apel Timişoara – Secţia comercială şi de contencios administrativ, reclamanta Primăria comunei Vărădia a chemat în judecată Consiliul
Judeţean Caraş-Severin, pentru ca instanţa prin sentinţa ce o va pronunţa să dispună anularea hotărârii nr. 82/1999 emisă de pârât, privind însuşirea de către acesta a imobilelor nr. 11 şi 12 înscrise în C.F. nr. 5305 Vărădia.
în motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că imobilele preluate de Consiliul Judeţean şi înscrise în C.F. nr. 5305 Vărădia sunt cuprinse în domeniul public al comunei, fiind astfel încălcat dreptul de proprietate al reclamantei.
Curtea de Apel Timişoara, prin sentinţa civilă nr. 42/2000 a respins acţiunea reclamantei.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că în cauză nu au fost respectate dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990, în sensul că reclamanta nu a făcut dovada respectării procedurii prealabile instituite prin acest text de lege.
împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta comuna Vărădia.
în motivarea recursului se arată în esenţă că în mod greşit instanţa a reţinut că nu s-a făcut dovada procedurii prealabile, deoarece prin adresa nr. 534 din 24 septembrie 1999, reclamanta s-a adresat pârâtei-intimate pentru anularea hotărârii nr. 82/1999.
Analizând recursul formulat atât sub aspectul motivelor invocate cât şi în raport de dispoziţiile art. 304-304^1 C. pr. civ., Curtea urmează să-l respingă ca nefondat, pentru următoarele considerente.
Potrivit dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 29/1990 „înainte de a cere tribunalului anularea actului… cel care se consideră vătămat se va adresa pentru
apărarea dreptului său… autorităţii emitente“. în cazul în care cel care se consideră vătămat nu este mulţumit de soluţia dată reclamantei sale, el va sesiza tribunalul.
Rezultă din cuprinsul textului mai sus invocat că procedura prealabilă este obligatorie şi că instanţa nu poate fi sesizată decât după ce organul administrativ emitent răspunde reclamaţiei formulate.
Or, aşa cum rezultă din actele depuse în dosar, reclamanta nu s-a adresat mai întâi Consiliului Judeţean în vederea anulării Hotărârii nr. 82/1999, ci a formulat acţiunea direct în instanţă.
Adresa nr. 534 din 24 septembrie 1999 invocată de recurentă, nu constituie dovada îndeplinirii procedurii prealabile, deoarece aşa cum rezultă chiar din cuprinsul acesteia, ea se referă la o altă hotărâre emisă de Consiliul judeţean, şi anume Hotărârea nr. 58 din 8 iulie 1998.
în raport de cele mai sus reţinute, Curtea constată că în mod corect instanţa de fond a respins acţiunea recurentei, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.
în consecinţă, recursul va fi respins ca nefondat.
NOTA I
1. Precizări prealabile
Pentru a se putea declanşa acţiunea în contencios administrativ, împotriva unui act administrativ care încalcă un interes recunoscut de lege), reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerinţa legii, respectiv a respectat procedura prealabilă.
Potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990 este permisă atât procedura recursului graţios, adică a se solicita autorităţii care a emis actul administrativ respectiv, sau care a respins expres sau tacit pretenţia, să se procedeze la înlăturarea vătămării aduse (denumită şi autoritate emitentă), cât şi procedura recursului ierarhic la organul superior celui care a emis actul administrativ vătămător (denumit şi autoritatea superior ierarhică).
în paralel cu introducerea plângerii prealabile la autoritatea emitentă poate fi sesizată şi autoritatea ierarhic superioară celei care a emis actul, desigur în mod facultativ, dar cu respectarea termenului de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ.
De observat însă că dacă cel vătămat în dreptul său s-a adresat cu reclamaţie şi autorităţii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de 30 de zile pentru sesizarea instanţei curge în acest caz de la comunicarea de către această autoritate a soluţiei date reclamaţiei.
Putem conchide, ţinând seama de prevederile legale în materie (Legea nr. 29/1990), dar şi de literatura de specialitate că procedura prealabilă – în formele evidenţiate deja – este obligatorie.
Dacă acest aspect în practică este înţeles şi nu este neglijat de către reclamanţi, apare un alt aspect pe care ni l-am propus a-l trata, dacă nu elucida în acest studiu.
Cel mai întâlnit aspect pe care îl vom dezvolta aici este acela în care reclamanţii fac confuzie între organele la care trebuie să introducă plângerea prealabilă, îndreptând-o greşit la autorităţi care nu au nici calitatea de organ emitent şi nici pe cea de organ ierarhic superior. Consecinţa nerespectării acestei prevederi exprese şi imperative este una singură şi desigur în defavoarea reclamanţilor: respingerea acţiunii în contenciosul administrativ ca nefiind îndeplinită procedura prealabilă.
Ceea ce este mai grav, constă în faptul că deşi pe fond reclamanţii „ar putea avea motive“ pentru admiterea plângerii, aceasta li se respinge pe cale de excepţie: lipsa îndeplinirii procedurii prealabile.
Aceste aspecte vom încerca să le explicăm şi să le argumentăm în continuare, cu două speţe din multe altele care s-au ivit în practica administrativă şi judecătorească.
2. Speţe
2.1. In cauza de faţă, reclamanta, o persoană juridică), în anul 2000, prin acţiune a cerut Curţii de Apel Timişoara – Secţia Comercială şi de contencios administrativ, anularea unui act administrativ de autoritate.
Soluţionând cauza, instanţa de fond la acea vreme, potrivit C. pr. civ. fiind Curtea de Apel, prin sentinţa pronunţată, respinge acţiunea reclamantei, motivându-se că aceasta nu a realizat procedura prealabilă potrivit căreia, aşa cum prevede art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/ 1990, înainte de a cere Curţii de Apel anularea actului prin care s-a considerat vătămată în drepturile sale, reclamanta trebuie să se adreseze autorităţii emitente (în speţă Consiliul Judeţean Caraş-Severin), neexistând organ ierarhic superior. Or, reclamanta s-a adresat cu o plângere Prefecturii judeţului Caraş-Severin, care, potrivit Legii administraţiei publice nu este organ ierarhic superior Consiliului Judeţean.
împotriva acestei sentinţe, reclamanta introduce recurs la Curtea Supremă de Justiţie invocând printre altele că procedura prealabilă a fost îndeplinită prin plângerea depusă în termen la prefectul judeţului Caraş-Severin, ca organ ierarhic superior.
Consiliul Judeţean Caraş-Severin prin întâmpinarea depusă la recursul aflat pe rolul Curţii Supreme de Justiţie invocă: „Procedura prealabilă prevăzută de art. 5 alin. 1 din Legea nr. 29/1990, obligă pe reclamantă ca înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ să folosească recursul graţios“.
După cum se poate observa Primăria Comunei V., nu a respectat această procedură prealabilă, întrucât plângerea împotriva Hotărârii Consiliului Judeţean Caraş-Severin nr. 82/
1999 a fost adresată doar Prefecturii judeţului Caraş-Severin, care însă, potrivit Legii nr. 69/ 1991 nu avea calitatea de organ ierarhic superior şi nici de organ emitent.
Judecând recursul, Secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie îl respinge nefondat, motivat de neîndeplinirea procedurii prealabile.
2.2. într-o altă cauză, Asociaţia de nr. 11 din oraşul B., transmite Consiliului Judeţean Caraş-Severin adresa nr. 73/17.06.2002, prin care se relevă că „Primăria oraşului
B. nu a acordat familiilor cu venituri reduse ajutorul bănesc lunar, conform prevederilor art. 5 din O.U.G. nr. 162/1999 (…) şi prin urmare, considerăm nejustificat răspunsul Consiliului Local al oraşului B., deoarece…“.
în finalul adresei se precizează: „întrucât Asociaţia nu a primit până în prezent nici un răspuns (…), vă rugăm să ne comunicaţi răspunsul dumneavoastră (al Consiliului Judeţean) cu privire la cele relatate mai sus, în vederea procedurii prevăzute la art. 5 alin 1 din Legea nr. 29/1990“ (s.n.).
Consiliul Judeţean Caraş-Severin cu adresa nr. 4456/22.06.2002 comunică Asociaţiei în cauză că potrivit Legii nr. 215/2001, Legea administraţiei publice locale, Consiliul Judeţean nu are calitatea de organ ierarhic superior al Consiliului Local al oraşului B., sugerând petentei să se adreseze Consiliului local respectiv, acesta având calitatea de organ emitent (condiţia fiind să se găsească în termenul prevăzut de Legea nr. 29/1990).
3. Concluzii
Din cele două speţe prezentate la punctul 2 se desprind următoarele consideraţii:
a) Persoanele reclamante – fie autorităţi ale administraţiei publice, fie alte persoane juridice – deşi cunosc obligativitatea procedurii prealabile ca o condiţie obligatorie a înaintării acţiunilor în contencios administrativ, fac apreciere eronată asupra organelor la care trebuie să o depună.
b) în prima speţă, confuzia de referă la Prefectură (prefect), căreia îi atribuie calitatea de organ ierarhic superior consiliului judeţean, ceea ce este contrar prevederilor legale.
c) In cea de-a doua speţă, i se acordă calitatea de organ ierarhic superior consiliului judeţean, ceea ce este de asemenea în contradicţie cu Legea administraţiei publice locale.
d) Ca urmare, reclamantei din prima speţă i se respinge acţiunea şi la instanţa de fond cât şi la instanţa de recurs, iar în legătură cu cea de-a doua speţă, este uşor a se bănui verdictul justiţiei.
e) Aceste confuzii sunt urmarea fie a necunoaşterii prevederilor legale în materie, fie a cunoaşterii lor superficiale, dar nu trebuie să neglijăm şi imperfecţiunea unor acte normative tangente acestor activităţi, cu privire la organele ierarhic superioare din administraţia publică.
f) O nouă concepţie a actelor normative de după Revoluţia din Decembrie, privitor la organele ierarhic superioare în anumite segmente de activitate primind în statul de drept principii ca autonomia şi descentralizarea.
NOTA II
Speţa comentată de autorii de mai sus ridică, în fond, o singură problemă de contencios administrativ: aceea a obligativităţii procedurii administrative prealabile ca o condiţie sine qua non a admisibilităţii acţiunii în contencios. Şi, deşi, de lege ferenda, s-a propus renunţarea la această procedură – propunere la care subscriem – caracterul acesteia trebuind să fie facultativ, în general, atât doctrina cât şi practica judiciară consideră că, de lege lata, recursul graţios are un caracter obligatoriu.
Aşa stând lucrurile, autorii anteriori, în comentariul lor asupra soluţiilor jurisprudenţiale, se confruntă cu o falsă problemă (1), la un moment dat chiar ei înşişi aflându-se în eroare (2).
1. Falsa problemă dezvoltată de aceşti autori este aceea a introducerii reclamaţiei prealabile la un alt organ decât cel prevăzut expres de lege ca fiind competent să o rezolve. Aşa cum am arătat în adnotarea unei alte decizii a Curţii Supreme de Justiţie, cu puţine excepţii, nici măcar o cerere depusă la un alt organ decât cel emitent, deşi adresată acestuia din urmă, nu valorează recurs graţios, şi deci, cu atât mai puţin o cerere efectiv adresată unui organ eronat indicat. în aceste cazuri, procedura administrativă prealabilă se consideră neîndeplinită, însă, într-un asemenea caz, situaţia este atât de evidentă încât nici nu mai merită adusă în discuţie; reclamantului i se poate imputa o culpă, şi, în principiu, el nu poate invoca necunoaşterea legii. Mai mult, atunci când calitatea de reclamant o are un primar, deci un alt organ administrativ, neîndeplinirea procedurii administrative prealabile este cu atât mai puţin scuzabilă. în fine, o ultimă observaţie se referă la organul asupra căruia poartă confuzia: dacă acesta este organul ierarhic superior, atunci eroarea nu are nici un efect, pentru că, chiar în situaţia în care recursul ierarhic superior, atunci eroarea nu are nici un efect, pentru că, chiar în situaţia în care recursul ierarhic ar fi fost corect introdus, el nu are nici o relevanţă juridic dacă nu a fost precedat de cel graţios. Or, în speţă, chiar dacă am admite, prin absurd, că prefectul ar fi organul ierarhic superior al Consiliului judeţean, o cerere adresată acestuia nu valorează procedură administrativ prealabilă dacă nu succede unei cereri introduse chiar la Consiliul Judeţean.
2. Cu privire la cel ce-al doilea aspect, ne mărginim să arătăm că autorii menţionaţi au reţinut greşit datele spetei: astfel, atât instanţa de fond cât şi cea de recurs au respins acţiunea, respectiv recursul, nu pe motiv că plângerea prealabilă a fost greşit îndreptată (la Prefect, în loc de Consiliul Judeţean) ci pentru că se referea la un alt act administrativ:
H.C.J. nr. 58/1998, iar nu H.C.J. nr. 82/1999, care era actul atacat în instanţă.
