Nulitatea actului administrativ cu caracter normativ, pronunţată printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, nu produce efectele fireşti retroactive, ci doar ex nunc, pentru viitor, începând cu momentul aducerii sale la cunoştinţă, prin publicarea în Monitorul Oficial al României.
Secţia a II-a civilă, de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 4683 din 25 aprilie 2013
Prin cererea înregistrată la Tribunalul Dâmboviţa, Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Consiliul Judeţean Dâmboviţa a chemat în judecată pârâta SC N.S.T. SRL pentru obligarea acesteia la plata sumei de 88.876,00 lei reprezentând taxa specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene, cu penalităţile aferente până la data introducerii prezentei acţiuni.
În motivarea cererii s-a arătat ca la data de 18.12.2008, Consiliul Judeţean Dâmboviţa a adoptat hotărârea nr. 146, prin care se instituie o taxă specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene, ţinându-se cont de starea de degradare a drumurilor judeţene, cauzată în principal de transportul agregatelor minerale produse de balastierele care îşi desfăşoară activitatea în judeţul Dâmboviţa, dar şi de faptul că din actualele venituri ale Consiliului Judeţean Dâmboviţa nu se poate asigura finanţarea corespunzătoare a reparării şi întreţinerii drumurilor judeţene.
Art. 2 din Anexa la H.C.J.D. nr. 146/2008 prevede faptul că agenţii economici care au ca obiect de activitate exploatări de carieră şi balastieră situate în judeţul Dâmboviţa, titulare de licenţă/permis datorează bugetului judeţului Dâmboviţa o taxă specială, denumită taxă specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene.
Din cuprinsul acestui articol reiese faptul că, indiferent că un agent economic foloseşte sau nu în activitatea de exploatare de carieră şi balastieră drumuri judeţene, acesta este obligat să achite taxa specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene.
De asemenea, în cuprinsul anexei la hotărâre în art. 5 s-a precizat procedura de încasare a taxei. Balastierele au obligaţia de a depune trimestrial, până pe data de 20 a lunii următoare, o situaţie care să cuprindă cantitatea de agregate minerale (în metri cubi) excavată şi facturată, din acel trimestru, cantitate ce se regăseşte în facturile emise. Achitarea facturii emise se va face în termen de 10 zile de la primirea acesteia, dar nu mai târziu de ultima zi a primei luni din trimestrul următor celui care se datorează taxa.
Conform art. 6 din anexa H.C.J.D. nr. 146/2008, pentru neplata în termen a taxei se vor percepe majorări de întârziere, în conformitate cu legislaţia în vigoare.
Societatea debitoare a fost înştiinţată prin adresa nr. 12637 din 12.10.2010 că figurează în evidenţele contabile cu debitul în valoare de 88.876,00 lei, ca urmare a neplăţii facturii nr. 175 din 9.06.2009 în valoare de 33.574,00 lei şi a facturii nr. 250 din 19.08.2009 în valoare de 55.302,00 lei, ambele reprezentând taxa specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene în cuantum de 1 leu/m3 excavat şi facturat.
S-a arătat că pârâta a fost convocată la conciliere în data de 21.06.2011 la sediul reclamantului, în vederea stingerii litigiului pe cale amiabilă, însă aceasta nu s-a prezentat, fapt ce reiese din procesul-verbal de conciliere directă nr. 7210 din 31.05.2011.
La data de 3.11.2011 reclamantul a depus la dosar precizări la acţiune în sensul că îşi majorează valoarea câtimii pretenţiilor la suma de 144.638,69 lei, suma de 55.934,28 lei reprezentând penalităţi recalculate până la data introducerii prezentei acţiuni.
Pârâta a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii şi invocă excepţia nulităţii absolute a H.C.J.D. nr. 146/2008, motivat de faptul că aceasta creează o situaţie discriminatorie, dat fiind faptul că vizează o categorie limitată de beneficiari şi nu toţi beneficiarii unui serviciu cum ar fi legal conform legislaţiei în vigoare.
Arată, de asemenea, că acţiunea este neîntemeiată, ca urmare a contradicţiilor dintre modul în care se stabileşte taxa prin hotărârea propriu-zisă şi anexa la aceasta, contradicţii care fac imposibilă verificarea cuantumului acesteia.
Prin completarea la întâmpinare, se arată că sunt 700 de agenţi economici care au ca obiect de activitate exploatare de carieră şi balastieră, însă taxa impusă de Consiliul Judeţean Dâmboviţa nu vizează decât 5% din aceştia, ori, pentru a fi legală, taxa trebuie să fie impusă tuturor celor 700 de agenţi economici. Solicită a se lua interogatoriu reclamantei în acest sens şi a se depune de aceasta numărul agenţilor economici cărora li s-a aplicat această taxă.
La termenul din data de 26.01.2012 s-a depus la dosar răspunsul la interogatoriu, însoţit de înscrisuri, răspuns din care rezultă că Direcţia Economică, şi Control Financiar a Consiliului Judeţean Dâmboviţa a emis facturi reprezentând valoarea taxei speciale de reparare şi întreţinere drumuri judeţene, pentru 49 de agenţi economici, cum reiese din tabelul pe care îl anexează.
A arătat că au fost trimise acorduri către toţi agenţii economici, însă doar cu 10 dintre aceştia s-au încheiat acorduri, unul dintre agenţi fiind intimata în cauză.
Prin sentinţa nr. 2521 din 28.06.2013 Tribunalul Dâmboviţa a respins cererea formulată de reclamantul Consiliul Judeţean Dâmboviţa, în contradictoriu cu pârâta SC N.S.T. SRL.
Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Dâmboviţa a apreciat că cererea este nefondată, deoarece, la data de 18.12.2008, Consiliul Judeţean Dâmboviţa a adoptat hotărârea nr. 146, prin care a instituit, începând cu anul 2009, o taxă specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene, datorată trimestrial de către societăţile comerciale care au ca obiect de activitate exploatări de carieră şi balastieră şi care desfăşoară această activitate pe raza administrativ-teritorială a Judeţului Dâmboviţa (art. 2) şi s-a aprobat procedura privind instituirea şi perceperea acestei taxe (art. 1), procedură prevăzută în anexa la hotărâre, hotărârea menţionată fiind supusă controlului de legalitate, fiind pronunţate decizii care au constatat legalitatea acesteia, dar şi decizii care au anulat această hotărâre, respectiv decizia civilă nr. 464, pronunţată la data de 3.03.2011 de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 4969/2/2010.
Sub aspectul regimului juridic ce le guvernează, actele juridice se împart în acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de bunăvoie, cel în drept trebuie să se adreseze unui organ de stat, instanţă de judecată, pentru a obţine un titlu susceptibil de realizare prin forţa de constrângere a statului şi acte juridice a căror se realizează direct prin forţa de constrângere a statului, fără o formalitate deosebită, ele constituind un titlu executor.
Actele administrative intră în această a doua categorie, caracterul executoriu al actelor administrative existând indiferent de faptul că ele creează drepturi sau obligaţii în beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determină acest caracter sunt: emiterea actului în realizarea puterii de stat, ceea ce îi conferă de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dacă legea sau alte acte superioare prevăd aceasta şi prezumţia de legalitate de care beneficiază.
În dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor şi excepţia lipsa acestui caracter dacă normele prevăd o atare situaţie.
Acest caracter este consacrat legislativ prin prevederea posibilităţii de a suspenda executarea unui act administrativ prevăzută de art. 14-15 din Legea nr. 554/2004. În cauză nu s-a invocat o astfel de suspendare şi nu există vreo dispoziţie legală care să lipsească actul în cauză de caracterul executoriu.
Totodată, actul administrativ în cauză nu generează şi raporturi civile sau de dreptul muncii a căror existenţă juridică este hotărâtă de părţile contractante sau de către organele de jurisdicţie.
Caracterul executoriu al actelor administrative există chiar din momentul adoptării lor legale. Deşi executoriu, actul administrativ se va pune în realizare numai după aducerea lui la cunoştinţă şi cu totul excepţional înaintea încunoştinţării subiectului interesat. Hotărârea de faţă a fost adusă la cunoştinţă pârâtului prin publicare.
Potrivit dispoziţiilor art. 23 teza I din Legea nr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor, text de lege care este incident în cauză, deoarece hotărârea nr. 146 din 18.12.2008, emisă de Consiliul Judeţean Dâmboviţa este un act administrativ cu caracter normativ, astfel cum este definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Din interpretarea art. 23 teza I din Legea nr. 554/2004 s-a reţinut că rezultă că prin sintagma „general obligatorii” se înţelege opozabilitatea erga omnes a acestor hotărâri judecătoreşti, prin excepţie de la regula relativităţii hotărârilor, aşa încât hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt opozabile tuturor, fără a se circumscrie unor anumite categorii de subiecte de drept sau unui anumit litigiu, iar în această situaţie, decizia civilă nr. 464, pronunţată la data de 3.03.2011 de către Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. 4969/2/2010, produce efecte şi faţă de pârâta din prezenta cauză, chiar dacă nu a fost parte în dosarul nr. 4969/2/2010, efectele erga omnes producându-e pentru viitor, deci începând cu data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin care s-a anulat actul respectiv.
S-a apreciat, de asemenea, că raporturile juridice şi efectele juridice produse de actul administrativ normativ în perioada executării acestuia până la data anularii irevocabile a acestuia rămân în fiinţă, însă întrucât pârâta SC N.S.T. SRL nu a achitat debitele, hotărârea nr. 146 din 18.12.2008 nu a produs efecte faţă de aceasta, neexistând o executare a obligaţiilor care îi reveneau în temeiul acestui act.
În această situaţie, chiar dacă efectele se produc pentru viitor, având în vedere că în cauză nu a existat nicio executare din partea pârâtei, reclamantul nu poate solicita ca pârâta să îşi îndeplinească nişte obligaţii stabilite prin actul administrativ care a fost anulat.
Raţiunea acestei norme (art. 23 din Legea nr. 554/2004) rezidă potrivit regulii de interpretare logică per a contrario în aceea că obligaţiile ce au fost deja executate în temeiul unui act administrativ care a fost ulterior anulat prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă să nu fie supuse restituirii.
Această situaţie este distinctă însă de ipoteza susţinută de reclamant, a obligării intimatei la plata facturilor pe perioada iunie 2009 şi august 2009, anterior anularii hotărârii Consiliului Judeţean Dâmboviţa, întrucât nu se poate face abstracţie de împrejurarea că la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, din punct de vedere juridic, actul administrativ a fost desfiinţat (anulat), iar executarea urmează a se realiza în viitor, când hotărârea nu mai este în fiinţă, deşi priveşte un interval de timp pentru care nu se constatase încă ineficacitatea sa.
Dacă demersul pendinte ar fi fost promovat anterior anulării hotărârii menţionate şi s-ar fi obţinut obligarea pârâtei la plata sumelor facturate, acesta ar fi beneficiat de protecţia legii corespunzător textului citat, mai ales că reclamanta nu a fost împiedicată ca la finele anilor fiscali 2009 şi 2010 să acţioneze în judecată pârâta, care nu a răspuns înştiinţărilor de a se conforma actului administrativ.
În condiţiile în care unele instanţe de contencios administrativ au anulat hotărârea în cauză (decizia civilă nr. 464 din 3.03.2011), iar altele au menţinut-o (decizia nr. 611 din 17.03.2011 a Curţii de Apel Bucureşti), s-a dedus în opinia tribunalului că pentru viitor acest act administrativ este desfiinţat.
Punctul de vedere avansat de reclamant nu poate fi primit, deoarece antrenează o interpretare întemeiată pe distincţia unei situaţii, distincţie care nu este prevăzută de lege (art. 23, precizat), respectiv că pentru perioada anterioară anulării hotărârii nr. 146 din 18.12.2008, se poate obţine obligarea în viitor a agenţilor economici la executarea ei.
Relativ la nepublicarea în Monitorul Oficial a deciziei irevocabile nr. 464 din 3.03.2011 a Curţii de Apel Bucureşti şi la împrejurarea că nu ar produce efecte juridice faţă de terţe persoane, inclusiv faţă de pârâtă, cu trimitere la decizia nr. 914 din 23.06.2009, a , tribunalul a apreciat ca neîntemeiată susţinerea potrivit căreia prin nepublicarea în Monitorul Oficial, decizia nu produce efecte faţă de terţi.
După cum s-a arătat în considerentele deciziei Curţii Constituţionale, „publicitatea impusă prin dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, constituie soluţia pe care legiuitorul a înţeles să o adopte tocmai în scopul preîntâmpinării unor litigii repetitive purtând asupra aceluiaşi obiect. De aceea, cercul vicios pe care îl prefigurează autorul excepţiei (s-a susţinut că după ce un act administrative a fost anulat ca nelegal de o instanţă judecătorească, conducătorul respectivei autorităţi administrative poate să emită, ulterior, un nou act administrativ care să reia în totalitate vechea formulare şi să îl repună în circuitul actelor normative) nu are suport în realitate, întrucât autorităţii de lucru judecat a hotărârilor definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrative în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative cu caracter normativ i se dă eficienţă inclusiv prin textul art. 23”.
Prin urmare, autoritatea de lucru judecat a deciziei menţionate nu a fost înlăturată prin faptul că acesta nu este publicată în Monitorul Oficial, iar scopul urmărit de legiuitor a fost acela de a se evita promovarea unei cereri cu acelaşi obiect, emitentului unui act administrativ impunându-i-se forţa obligatorie a unei hotărâri irevocabile de anulare a unui asemenea act, în virtutea calităţii sale de parte în dosar.
Împotriva sentinţei precizate a declarat recurs reclamantul, solicitând modificarea acesteia, în sensul admiterii acţiunii.
În motivarea recursului, s-a arătat că hotărârea judecătorească pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul cu nr. 4969/2/2010, prin care a fost anulată hotărârea Consiliului Judeţean Dâmboviţa nr. 146/2008, nu poate produce efecte faţă de terţele persoane juridice ori faţă de pârâtul din proces, efectele juridice ale unei asemenea hotărâri irevocabile de anulare a unui act administrativ putând fi recunoscute doar inter partes, precum şi că obiectul acţiunii de faţă 1-a reprezentat pretenţiile aferente unei perioade de timp anterioare pronunţării hotărârii precizate anterior, astfel că soluţia de respingere a acţiunii este netemeinică şi nelegală.
Recurentul a mai arătat că, potrivit art. 2 din Anexa la H.C.J.D. nr. 146/2008, agenţii economici care au ca obiect de activitate exploatări de carieră şi balastieră situate în judeţul Dâmboviţa, titulare de licenţă/permis datorează bugetului judeţului Dâmboviţa o taxă specială, denumită taxă specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene, precum şi că din cuprinsul acestui articol reiese faptul că indiferent că un agent economic foloseşte sau nu în activitatea de exploatare de carieră şi balastieră drumuri judeţene, acesta este obligat să achite taxa specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene.
Consiliul Judeţean Dâmboviţa a adoptat hotărârea nr. 146 din 18.12.2010, prin care a instituit, începând cu anul 2009, o taxă specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene în cuantum de l leu/m3 excavat şi facturat, stabilit în sarcina agenţilor economici ce desfăşoară activităţi de exploatare de carieră şi balastieră pe raza teritorial-administrativă a judeţului Dâmboviţa, iar în art. 5 al anexei la hotărâre se precizează procedura de încasare a taxei, potrivit căreia balastierele au obligaţia de a depune trimestrial, până pe data de 20 a lunii următoare, o situaţie care să cuprindă cantitatea de agregate minerale (în metri cubi) excavată şi facturată, din acel trimestru, cantitate ce se regăseşte în facturile emise, achitarea facturii emise făcându-se în termen de 10 zile de la primirea acesteia, dar nu mai târziu de ultima zi a primei luni din trimestrul următor celui pentru care se datorează taxa. Totodată, conform art. 6 din Anexa la H.C.J.D. nr. 146/2008, pentru neplata în termen a taxei se vor percepe majorări de întârziere în conformitate cu legislaţia în vigoare.
Recurentul a mai arătat că a adoptat hotărârea nr. 146/2008 ţinând cont de starea proastă a drumurilor judeţene cauzată în principal de transportul agregatelor minerale produse de către balastierele de pe raza judeţului Dâmboviţa, care a generat afectarea gravă a structurii de rezistenţă a locuinţelor situate de-o parte şi de alta a acestor drumuri, că principalii beneficiari ai activităţii de excavare a agregatelor minerale sunt societăţile comerciale care au ca obiect de activitate exploatări de cariere şi balastieră, că din veniturile actuale ale Consiliului Judeţean Dâmboviţa nu se poate asigura finanţarea corespunzătoare a reparării şi întreţinerii drumurilor judeţene, precum şi că, potrivit art. 21 şi 31 din O.G. nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, termenul de prescripţie special a dreptului de a cere executarea silită a creanţelor fiscale este de 5 ani.
Recurentul a precizat că raporturile juridice şi efectele juridice produse de actul administrativ în cauză, până la data anulării irevocabile a acestuia de către instanţa de contencios administrativ, rămân în fiinţă, aspect precizat de dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004.
Prin note scrise, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, motivat în esenţă de faptul că motivele de recurs sunt pur formale, acestea regăsindu-se în toate cauzele similare promovate de către reclamant, că acţiunea acestuia – având ca obiect obligarea pârâtei să comunice situaţia cantităţii de agregate minerale excavată şi facturată – a fost respinsă irevocabil, precum şi că suma solicitată este nejustificată.
Examinând sentinţa recurată, prin prisma materialului probator administrat în cauză, a dispoziţiilor legale incidente şi a criticilor invocate de către recurent, Curtea a constatat următoarele:
Prin acţiunea precizată, reclamantul a solicitat obligarea pârâtei la plata sumei de 144.638,69 lei, reprezentând taxă specială de reparare şi întreţinere drumuri judeţene şi penalităţi aferente, taxă stabilită prin H.C.J.D. nr. 146/2008, care în cuprinsul art. 2 din Anexă prevedea faptul că agenţii economici care au ca obiect de activitate exploatări de carieră şi balastieră situate în judeţul Dâmboviţa, titulare de licenţă/permis datorează bugetului judeţului Dâmboviţa o taxă specială denumită taxă specială de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene.
Curtea a reţinut că instanţa de fond a respins acţiunea, motivat, în esenţă, de faptul că hotărârea nr. 146/2008, ca act administrativ cu caracter normativ, a fost anulată prin decizia nr. 464 din 3.03.2011 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel că, neexistând vreo executare din partea pârâtei, reclamantul nu mai poate solicita executarea vreunei obligaţii stabilită prin hotărârea anulată.
Aşadar, Curtea a apreciat că problema care se ridică în prezenta cauză este aceea de interpretare a modului de aplicare a deciziei Curţii de Apel Bucureşti, respectiv a modalităţii în care aceasta îşi produce efectele juridice, prin prisma dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, potrivit textului legal menţionat, „hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor (…)”.
În ce priveşte caracterul general obligatoriu, Curtea a apreciat că acesta apare ca o excepţie de la principiul relativităţii efectelor hotărârilor judecătoreşti, care produc efecte juridice inter partes litigantes, respectiv între părţile între care s-a purtat judecata.
Aşadar, faţă de acest caracter, rezultă că hotărârile judecătoreşti irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter administrativ pot fi invocate şi în alte cauze şi de către alte părţi decât cele faţă de care s-au pronunţat, concluzie din care rezultă că decizia nr. 464 din 3.03.2011 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, se poate aplica, de principiu, în prezenta cauză.
În ce priveşte sintagma „au putere numai pentru viitor”, Curtea a considerat că aceasta trebuie interpretată având în vedere, pe de-o parte, principiul conform căruia, de regulă, hotărârea judecătorească produce efecte retroactive, prin ea constatându-se drepturi preexistente (cu excepţia acţiunilor în constituire de drepturi), iar pe de altă parte, principiul retroactivităţii nulităţii, conform căruia nulitatea produce efecte retroactive, actul considerându-se desfiinţat de la momentul încheierii lui.
Or, raportat la aceste repere, Curtea a apreciat că sintagma analizată trebuie interpretată în sensul că nulitatea actului administrativ cu caracter normativ, pronunţată printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, nu produce efectele fireşti retroactive, ci doar ex nunc, pentru viitor, începând cu momentul aducerii sale la cunoştinţă, prin publicarea în Monitorul Oficial.
Aşadar, nulitatea actului administrativ cu caracter normativ nu poate fi opusă efectelor juridice produse anterior momentului menţionat anterior, ci doar efectelor juridice produse ulterior acestuia.
Cum în cauză pretenţiile deduse judecăţii de către reclamant privesc o perioadă anterioară publicării deciziei nr. 464/2011 în Monitorul Oficial al României (februarie 2012) – aspect ce rezultă cu evidenţă din data emiterii facturilor invocate în cererea introductivă şi momentul până la care s-au stabilit accesoriile aferente taxei speciale (filele nr. 13, 14, 23, 30-31) – Curtea apreciază că în mod eronat prima instanţă a dat eficienţă anulării hotărârii nr. 146/2008, respingând în acest sens acţiunea.
Totodată, Curtea a constatat că obligaţia plăţii taxei speciale de reparare şi întreţinere a drumurilor judeţene era reglementată, la momentul emiterii facturilor emise de către reclamant, de un act administrativ cu caracter normativ (hotărârea nr. 146/2008), care producea efecte juridice şi se bucura pe deplin de prezumţiile de legalitate, autenticitate şi veridicitate, precum şi că hotărârea precizată stabilea cu claritate titularii obligaţiei de plată (în rândul cărora se încadrează şi intimata – pârâtă) şi procedura de încasare a acesteia, inclusiv obligaţia plăţii de majorări de întârziere pentru neplata la termen a taxei.
Cum pârâta nu a făcut dovada achitării taxei speciale stabilită în mod corect în sarcina sa de către reclamant, Curtea a considerat că acţiunea acestuia este întemeiată, astfel că a admis recursul, a modificat în tot sentinţa recurată şi, pe fond, a obligat pârâta la plata sumei de 144.638,69 lei, reprezentând taxă specială de reparare şi întreţinere drumuri judeţene şi penalităţi aferente.
(Judecător Ionel Stănescu)
