în practica instanţelor judecătoreşti nu există un punct de vedere unitar în legătura cu aplicarea dispoziţiilor art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002. cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la nerespectarea de către agentul constatator, în momentul încheierii procesului-verbal. a obligaţiei de a aduce la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare.
Astfel, unele instanţe s-au pronunţat în sensul că nerespectarea de către agentul constatator a obligaţiei la care se referă art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001. aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002. cu modificările şi completările ulterioare, atrage nulitatea absolută a procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
S-a motivat că, din moment ce aceste dispoziţii conţin norme imperative, de ordine publică, ce rezultă atât din importanţa instituţiei juridice reglementate, cât şi din forţa probantă conferită de lege procesului-verbal de constatare a contravenţiei, se impune ca nerespectarea lor să fie sancţionată cu nulitatea absolută a actului încheiat.
Alte instanţe, dimpotrivă, au apreciat că, atâta vreme cât neîndeplinirea de către agentul constatator a obligaţiei de a aduce la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare nu se regăseşte între cazurile de nulitate absolută strict şi limitativ prevăzute în cuprinsul art. 17 din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie să se considere că o atare omisiune nu ar putea să atragă decât nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei ce a fost încheiat în astfel de condiţii.
Ca urmare, s-a decis că pentru a se dispune anularea procesului-verbal de constatare a contravenţiei este necesar ca reclamantul-contravcnicnt să dovedească nu numai că agentul constatator şi-a încălcat obligaţia de a-i aduce la cunoştinţă dreptul de a face obiecţiuni, ci şi că această încălcare i-a produs o vătămare ce nu poate fi înlăturată decât prin anularea procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
Aceste din urmă instanţe au interpretat şi au aplicat corect dispoziţiile legale incidente în materia ce face obiectul recursului în interesul legii.
O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, instituie cadrul general de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Prin dispoziţiile specifice pe care le cuprinde, acest act normativ reglementează modul de întocmire a proccsului-vcrbal de constatare a contravenţiilor, cu precizarea menţiunilor obligatorii pe care trebuie să le cuprindă, persoanele ce pot avea calitatea de agent constatator, ca reprezentanţi ai autorităţilor publice abilitate prin lege să constate şi să sancţioneze contravenţiile, condiţiile în care poate fi contestat procesul-verbal de constatare a contravenţiei, ca şi regimul general al sancţiunilor contravenţionale, al aplicării şi executării acestora.
în art. 16 alin. (1) din acest act normativ sunt enumerate datele pe care trebuie să le cuprindă în mod obligatoriu procesul-verbal de constare a contravenţiei, iar la alin. (11), (5) şi (6) ale aceluiaşi articol au fost prevăzute datele ce trebuie să mai fie menţionate în cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, al contravenienţilor minori, precum şi în situaţia în care contravenientul este o persoană juridică.
în cadrul alin. (7) al aceluiaşi art. 16 din O.G. nr. 2/2001 s-a prevăzut că Jn momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obieefiuni cu privire la conţinutul actului de constatare”, precizându-se că „obiecfiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni”, sub sancţiunea nulităţii procesului-verbar.
în legătură cu instituirea acestei obligaţii, a cărei nercspcctare atrage sancţiunea nulităţii procesului-verbal. este de observat că. în raport cu natura interesului ocrotit prin dispoziţia înscrisă în art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, o atare nulitate nu poate fi absolută, nesusceptibilă a fi acoperită în niciun mod, ci doar relativă.
în acest sens este de observat că şi în art. 19 din O.G. nr. 2/2001 sunt înscrise anumite cerinţe specifice pe care trebuie să le îndeplinească, in anumite situaţii, procesul-verbal încheiat de agentul constatator al contravenţiei, este adevărat, fară a se mai menţiona că nerespectarea lor ar atrage nulitatea actului.
Or, situaţiile în care nerespectarea anumitor cerinţe atrage întotdeauna nulitatea actului întocmit de agentul constatator al contravenţiei sunt strict determinate prin reglementarea dată în cuprinsul art. 17 din ordonanţă.
Astfel, prin acest text de lege se prevede că „lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar in cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbary specificându-se că numai în astfel de situaţii nuditatea se constată şi din oficiu”.
în raport cu acest caracter imperativ-limitativ al cazurilor în care nulitatea procesului-verbal încheiat de agentul constatator al contravenţiei se ia în considerare şi din oficiu, se impune ca în toate celelalte cazuri de nercspectare a cerinţelor pe care trebuie să le întrunească un asemenea act, inclusiv cel referitor la consemnarea distinctă a obiecţiu-nilor contravenientului la conţinutul lui, nulitatea procesului-verbal de constatare a contravenţiei să nu poată fi invocată decât dacă s-a pricinuit părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea acelui act.
De aceea, nerespectarea de către agentul constatator a cerinţelor de a aduce la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare şi de a consemna distinct acele obiecţiuni, astfel cum acestea sunt înscrise în art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001. atrage doar nulitatea relativă a procesului-verbal de constatare a contravenţiei.
în consecinţă, în temeiul art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, precum şi al art. 239 C. proc. civ., urmează a se admite recursul în interesul legii şi a se stabili că nerespectarea cerinţelor înscrise în art. 16 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare, atrage nulitatea relativă a proccsului-verbal de constatarc a contravenţiei.
I.C.CJ., s.u., decizia nr. XXII din 19 martie 2007, în M. Of. nr. 833 din 5 decembrie 2007
Notă: La fiecare lectură a acestei decizii date în interesul legii, prima idee care ne trece prin minte (idee care nu ne aparţine) este aceea că orice decizie pronunţată în interesul legii în materia contenciosului administrativ’ nu poate fi decât una mai slabă calitativ decât o hotărâre oarecare a secţiei de administrativ şi fiscal a înaltei Curţi, pentru simplul fapt că, atunci când se pronunţă o hotărâre în interesul legii, judecătorii specializaţi în contencios administrativ sunt în minoritate.
Soluţia este fundamental greşită întrucât, aşa cum am arătat – şi cum instanţa noastră supremă o susţine în toate speţele de mai sus – actul administrativ nu este susceptibil de două tipuri de nulităţi: or, cum procesul-verbal de contravenţie este un act administrativ, regula ar trebui să se impună. Astfel:
a) pe de o parte, sintagma „nulitatea se constată şi din oficiu” trebuie interpretată în sensul că, atunci când menţiunile în cauză lipsesc, atât organul constatator (ori superiorul acestuia), cât şi instanţa sesizată cu plângere pot constata nulitatea revocând (respectiv anulând) actul din oficiu. Dar lipsa acestei prevederi legale în cazul refuzului de a insera în procesul verbal menţiunile contravenientului, nu înseamnă că nu s-ar putea ajunge la aceeaşi situaţie. De pildă, dacă plângerea a fost formulată de către contravenient pe alte temeiuri, nimic nu împiedică instanţa ca, din oficiu să pună în discuţia părţilor acest refuz de consemnare a obiecţiunilor şi, constatând un anume prejudiciu pe care l-a suferit contravenientul, să anuleze procesul-verbal. Desigur, s-ar putea reproşa opiniei noastre că, pentru a se putea invoca nulitatea, contravenientul trebuie să probeze un prejudiciu, deci, nulitatea ar trebui să fie oricum relativă. în realitate, ideea de prejudiciu nu are nimic de-a face cu caracterul absolut ori relativ al nulităţii. Fără prejudiciu, formalitatea încălcată rămâne una neesenţială, care nu este deci aptă să atragă nici un fel de nulitate;
b) pe de altă parte, chiar dacă am fi de acord cu susţinerea înaltei Curţi în sensul că, de fiecare dată contravenientul trebuie să justifice un prejudiciu care i-a fost creat prin neconsemnarea obiecţiunilor în procesul-verbal, în realitate, aşa cum am arătat şi cu altă ocazie, trebuie făcută distincţia între o ipoteză de nulitate virtuală (neaducerea la cunoştinţa contravenientului a dreptului de a face obiecţiuni), situaţie în care contravenientul este cel care trebuie să facă o dovadă în acest sens, şi cazul în care agentul constatator refuză să consemneze obiecţiunile contravenientului în procesul-verbal -ipoteză în care avem o nulitate expresă a cărei consecinţă este o prezumţie (simplă) de prejudiciu în favoarea contravenientului, rămânând astfel în sarcina agentului constatator răsturnarea ei. în practica judiciară, opinia noastră ar putea fi apropiată de aceea a înaltei Curţi prin aceea că, în fiecare caz în parte, instanţa va [xine în vedere contravenientului: (a) să dovedească faptul că a avut obiecţiuni; (b) că agentul constatator a refuzat să le consemneze în procesul verbal şi (c) faptul că acestea erau pertinente, în sensul că ar fi putut fundamenta apărarea contravenientului (fapt care, de altfel, instanţa îl poate aprecia singură). Dacă aceste condiţii sunt îndeplinite, se poate prezuma că contravenientul a suferit un prejudiciu şi, dacă autoritatea pârâtă nu răstoarnă această prezumţie, sancţiunea nulităţii devine pe deplin aplicabilă.
în concluzie, ceea ce se poate observa din analiza acestei soluţii jurisprudenţiale (dar şi din altele) este un pozitivism exagerat care „întunecă” judecata instanţelor, acestea refuzând practic să facă o analiză a textelor legale dincolo de litera acestora. Astfel, ajungem să ne întrebăm: dacă legiuitorul abrogă subit teza: “Nulitatea se constată şi din oficiu”, toate nulităţile procesului-verbal de contravenţie sunt „relative”?
Actclc de autoritate ale organelor administrative, având prin natura lor un caracter general, şi anularea lor nu poate avea decât acelaşi caracter, şi deci să fie absolută. Căci altfel asemenea acte şi-ar putea pierde însuşirea esenţială de generalitate, creându-se posibilitatea ca să continue să producă efecte faţă de unele persoane şi de a fi inoperante faţă de acelea faţă de care au fost declarate anulate în urma unei acţiuni în contencios, ceea ce ar fi contra naturii actelor administrative şi. deci. ar fi inadmisibil.
C.A. laşi II, 1928, in Recursul in casafie şi contenciosul administrativ, p. 798
Cu privire la excepţia de nelegalitate, Curtea apreciază soluţia instanţei de fond nelegală. Astfel, conform dispoziţiilor art. 5 din Legea nr. 54/I9981 privind circulaţia juridică a terenurilor, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, se face cu respectarea dreptului de preemţiune al coproprietarilor, al vecinilor ori al arendaşilor, potrivit procedurii prevăzute la art. 6 şi urm. din aceeaşi lege.
Conform dispoziţiilor art. 14 alin. I din Legea nr. 54/1998 Nerespectarea dispoziţiilor art. 2 alin. I şi ale art. 12 alin. I şi 2 atrage nulitatea absolută a contractului de vânzare cumpărare sau. după caz, a contractului de schimb, iar nerespectarea dispoziţiilor art. 5 şi 6 atrage nulitatea relativă a contractului.”
Existând menţiune expresă a legii referitoare la nulităţile aplicabile pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 5 şi 6 din Legea nr. 54/19998. în mod greşit instanţa de fond a apreciat că este vorba despre o nulitate absolută.
în plus, conform dispoziţiilor art. 14 alin. (2), .Acţiunea in constatarea nulităţii poate Ji introdusă de către părţi, procuror, primar sau de către orice persoană interesată”, acest text tăcând referire numai la cazurile de nulitate absolută.
Avându-se în vedere această dispoziţie legală, cât şi caracterul nulităţii pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 5 şi 6 din Legea nr. 54/1998, instanţa în mod greşit a invocat, din oficiu, excepţia de nelegalitate a H.C.L. nr. 9 din 31 martie 2005, constatând nelegalitatea acestui act administrativ, nulitatea relativă ocrotind un interes personal.
C.A. Craiova, s. cont. adm. şi fisc., decizia nr. 2610 din 10 deccmbrie 2008
Notă: Această speţă pare să ilustreze un caz neîndoielnic de nulitate relativă a unui act administrativ, tinzând să infirme teoria noastră a unităţii regimului juridic al nulităţii. Sintetizând starea de fapt, observăm că, în situaţia de faţă, un consiliu local intenţionează să înstrăineze o parcelă de teren aparţinând domeniului privat al unităţii administrativ-terito-rialc. Or, în ipoteza în care acesta nu respcctă, ca oricare particular, dreptul de preemţiune al vecinilor, hotărârea de vânzare este nulă relativ, la cererea titularilor acestui drept
încălcat. în consecinţă, numai aceştia ar putea invoca nelegalitatea unui asemenea act (pe calea excepţiei), iar nu şi instanţa de fond, din oficiu.
Teoria pare fără cusur. însă ea scapă din vedere un aspect esenţial: acela că, întrucât ceea ce urmăreşte consiliu local în această speţă este de a-şi înstrăina un bun al său, atunci când o face, prin hotărâre, el se manifestă ca un simplu particular, iar nu ca autoritate publică. In consecinţă, hotărârea în cauză nu este un act administrativ (decât, eventual, din punct de vedere organic), întrucât nu este emis în regim de putere publică, în consecinţă, soluţia corectă a instanţei de contencios administrativ ar fi fost aceea de respingere a excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă, pe motiv că hotărârea în cauză nu este un act administrativ.
