Pentru a putea fi admisă cererea de suspendare a unui ordin de eliberare din funcţie, reclamantul trebuie să dovedească existenţa unor indicii aparente, de natură a răsturna prezumţia de legalitate ce operează în favoarea actului administrativ, prima instanţă neputând proceda la cercetarea fondului ordinului în cauză pentru a-i aprecia legalitatea lui, în această fază procesuală. Totodată, condiţia pagubei iminente trebuia dovedită prin probe concludente, ea neputând fi doar prezumată.
Sentinţa nr. 177/C.A. din 19 octombrie 2009
Prin cererea înregistrată la această instanţă sub nr. 624/45 din 17 septembrie 2009, petentul B.L.Ş. a solicitat, în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi ministrul transporturilor şi infrastructurii, suspendarea executării Ordinului nr. 860 din 13.08.2009, prin care a fost eliberat din funcţia de manager al spitalului şi a actelor subsecvente acestuia, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii de fond, considerând îndeplinite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Intimatul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, prin întâmpinare, a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ministrului transporturilor şi infrastructurii, solicitând respingerea cererii ca nefondată, pe motiv că măsura a fost luată în conformitate cu prevederile contractului de management, pe baza constatărilor comisiei de control a activităţii organizatorice şi funcţionale cu caracter medico-sanitar pentru anul 2008, în unităţile sanitare din subordinea ministerului şi că problema lipsei remuneraţiei cuvenite managerului nu poate fi încadrată în categoria pagubelor care cu greu ar putea fi acoperite, la care face referire norma legală pe care petentul îşi întemeiază cererea de faţă.
Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, prin prisma temeiului de drept pe care petentul îşi întemeiază cererea, curtea a reţinut că, la data de 21 iulie 2007, Ministerul Transporturilor şi petentul au încheiat contractul de management al spitalului, contract care a fost înregistrat sub nr. 14, prin care s-a convenit ca organizarea şi conducerea unităţii spitaliceşti menţionate să se realizeze pe baza indicatorilor prevăzuţi în anexa la contract; prin art. XII lit. 1) convenindu-se ca „prezentul contract de management să înceteze prin constatarea unor abateri de la legislaţia în vigoare de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii”.
în baza Ordinului M.T.I. nr. 481/08.04.2009, o echipă de control (formată dintr-un medic, un economist, un psiholog şi doi chimişti) a efectuat o verificare a activităţilor realizate de spital, rezultatele controlului fiind consemnate în cuprinsul procesului-verbal nr. 3703 din 14.05.2009, act prin care se concluzionează că „încheierea contractelor de administrare de către şefii de secţie cu managerul spitalului ar fi permis o colaborare mai bună, care să permită efectuarea unui management economico-financiar performant”, că „s-a constatat superficialitate în completarea foilor de observaţie clinică, nerespectarea unor obligaţii din contractul încheiat cu CAS MTCT, existenţa unor tipizate care nu respectă modelarul de spital, nerespectarea prevederilor legale în vigoare în ceea ce priveşte condicile de medicamente pentru stupefiante şi psihotrope şi necorelarea statului de funcţii nominal cu statul de funcţii general (există medici încadraţi în ambulatoriul de specialitate, care sunt în acelaşi timp şi medici curanţi)”, „rezolvarea pe cale amiabilă a conflictului cu laboratorul de analize medicale SC T.T. SRL”, precum şi că ,,nu sunt respectate în totalitate prevederile din contractul de management”.
Pe baza acestui proces-verbal şi a celorlalte acte încheiate de echipele de control, Direcţia Generală de Control şi Investigaţii Accidente în Transporturi a întocmit, la data de 3 iunie 2009, o sinteză privind verificările efectuate la unităţile sanitare din subordinea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii (în număr de 13), reţinându-se, în ceea ce priveşte spitalul, că „nu sunt respectate în totalitate prevederile din contractul de management”, că „nu se respectă în totalitate legislaţia referitoare la: constituirea fondului de dezvoltare, întocmirea planului de dezvoltare, introducerea decontului de cheltuieli ce se eliberează pacientului pentru serviciile medicale primite, repartizarea pe secţii a bugetului de venituri şi cheltuieli, actualizarea ROF, completarea documentelor medicale, respectarea disciplinei economico-finan-ciare, informările trimestriale şi anuale cu privire la activitatea managerului, întocmirea şi completarea condicilor de medicamente stupefiante şi psihotrope şi corelarea statului de funcţii nominal cu statul de funcţii general”, „superficialitate în completarea foilor de observaţie clinică, nerespectarea unor obligaţii din contractul încheiat cu CAS MTCT, existenţa unor tipizate care nu respectă modelarul de spital”, că „la data de 31.12.008, spitalul înregistra o creştere importantă a arieratelor” şi că „încheierea contractelor de administrare de către şefii de secţie cu managerul spitalului ar fi permis efectuarea unui management economico-financiar performant”.
Luând la cunoştinţă de conţinutul raportului întocmit în condiţiile mai sus-menţionate, spitalul a formulat o plângere, ce a fost înregistrată la Ministerul Transportului sub nr. 15000 din 17.08.2009, la care s-a răspuns prin adresa nr. E.I./477/24.08.2009, în sensul că aceasta a fost analizată de către comisia din cadrul Corpului de Control al DGCIAT şi că, în urma analizei, s-a întocmit o notă, aprobată de conducerea ministerului sub nr. 2776/RB/21.08.2009, conform căreia „solicitările de revizuire a raportului nr. 218/03.06.2009 şi de anulare a măsurilor dispuse prin acesta sunt nefondate, cu excepţia punctului 3, pentru care s-a aprobat anularea măsurii respective”.
în baza raportului înregistrat sub nr. 218/03.06.2009 şi nr. 2119/RB/ 19.06.2009 şi în considerarea Capitolului XII lit. 1) din contractul de management nr. 14/21.07.2008, ministrul transporturilor a emis Ordinul nr. 860 din 13 august 2009, prin care a decis eliberarea petentului din funcţia de manager al spitalului.
După comunicarea ordinului menţionat, cel în cauză a depus la Ministenil Transporturilor o petiţie, intitulată „plângere prealabilă”, ce a fost înregistrată sub nr. 14999 din 17.08.2009, prin care a solicitat anularea actului de eliberare din funcţie, cerere la care s-a răspuns prin adresa nr. 2209/RT din 16.09.2009, în sensul că, întrucât petentul şi-a însuşit „fără rezerve constatările de fapt ale comisiei de control rezultă cu evidenţă faptul că atât măsurile propuse prin raportul nr. 218/06.06.2009, aprobat de conducerea ministerului sub nr. 2119/RB/l9.06.2009, cât şi eliberarea din funcţie sunt temeinice şi legale”.
Raportat la această situaţie de fapt, curtea a constatat că Ordinul nr. 860 din 13 august 2009 a fost emis în regim de putere publică, că împotriva sa a fost formulată o plângere prealabilă, în condiţiile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi că, în atare situaţie, art. 14 din acelaşi act normativ citat, recunoaşte petentului dreptul de a cere instanţei să suspende executarea actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru ca cererea de suspendare să poată fi primită, persoana vătămată trebuie să facă dovada existenţei unui caz bine justificat şi a nevoii de a preveni producerea unei pagube iminente, termeni a căror semnificaţie este definită la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea contenciosului administrativ.
Raportat la acest cadru normativ, curtea a verificat doar dacă sunt împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ şi dacă prin emiterea acestuia persoana ce se consideră vătămată ar suferi un prejudiciu material viitor şi previzibil.
In acest sens, curtea a reţinut că, deşi actele administrative se bucură de prezumţia de legalitate, în procedura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 544/2004, instanţa poate verifica dacă există argumente juridice aparent valabile, în raport cu elementele de legalitate ale actului administrativ contestat, care să pună, aparent, sub semnul îndoielii prezumţia de legalitate, fără să influenţeze însă în vreun fel soluţia asupra fondului, măsura suspendării găsindu-şi consacrare şi în cuprinsul Recomandării nr. R(89) din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Comisiei Europene referitoare la protecţia juridică provizorie în materie administrativă.
în cercetarea aparenţei legalităţii ordinului contestat, curtea a avut în vedere, totodată, şi prevederile Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care, la art. 41, denumeşte dreptul la o bună administraţie, ca un drept fundamental, care implică, printre altele, şi obligaţia pentm administraţie de a-şi motiva deciziile.
Or, din această perspectivă, curtea de apel a constatat că în preambulul Ordinului nr. 860 din 13.08.2009 nu se arată nici măcar la modul general care sunt faptele săvârşite de manager, pe care emitentul actului le-a considerat a fi „abateri de la legislaţia în vigoare”.
Această minimă enumerare era cu atât mai necesară cu cât, din modul în care a fost redactat art. XII din contract, nu rezultă dacă noţiunea de abateri de la legislaţie se referă doar la faptele personale ale managerului sau şi la faptele personalului din subordine, respectiv dacă este vorba de o răspundere personală sau de o răspundere pentru fapta altor persoane, în condiţiile în care, în cuprinsul raportului din 3 iunie 2009, sunt evocate chestiuni precum „superficialitate în completarea de observaţie clinică” ori „întocmirea şi completarea condicilor de medicamente stupefiante şi psihotrope”, care exced sferei atribuţiilor managerului.
Mai mult decât atât, s-a reţinut „lipsa planului de dezvoltare a spitalului şi neconstituirea fondului de dezvoltare a spitalului”, în condiţiile în care însăşi echipa de control consemnează la pct. A2 că „sursele de finanţare provenite din venituri proprii şi cele prevăzute în contractele încheiate de CAS MTC au fost insuficiente pentru realizarea planului”.
Din examinarea prevederilor art. XII din contractul de management nu se poate aprecia nici dacă clauza referitoare la „încetarea contractului” operează de plin drept, fără îndeplinirea niciunei alte formalităţi, şi dacă această măsură poate fi doar după parcurgerea procedurii amiabile, prevăzută la art. XIII din contract.
Ca atare, curtea a considerat că aceste omisiuni şi impreciziuni ale actului administrativ de autoritate şi, respectiv, ale convenţiei intervenite intre părţile din prezenta cauză sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa actului administrativ contestat, condiţia cazului bine justificat fiind găsită astfel îndeplinită.
Având în vedere că, urmare a eliberării din funcţia de manager, petentul nu mai realizează venituri dintr-o activitate salarizată şi că eliberarea din funcţie, la doar un an de la data numirii, într-o manieră aparent intempestivă, ce nu poate fi disociată de schimbările intervenite la nivelul conducerii ministerului, curtea a apreciat că petentul face dovada că înregistrează un prejudiciu material previzibil, precum şi o deteriorare a prestigiului său profesional, cu un impact serios în plan moral, ce a condus la degradarea stării sale de sănătate, situaţie în care consideră ca fiind îndeplinită şi cea de-a doua condiţie cerută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, anume aceea a pagubei iminente.
Pentru aceste motive, curtea a admis în parte cererea petentului şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 860 din 13 august 2009, emis de ministrul transportului, până la data la care Curtea de Apel Iaşi va soluţiona pe fond acţiunea în anulare, acţiune ce face obiectul dosarului nr. 650/45/2009.
întrucât plângerea prealabilă, înregistrată sub nr. 14999 din 17 august
2009, a vizat exclusiv Ordinul nr. 860 din 13 august 2009, prin care petentul a fost eliberat din funcţia de manager, curtea a apreciat că cererea de suspendare, prevăzută de art. 14 din Legea nr. 544/2004, a altor acte administrative decât cele contestate în cadrul procedurii prealabile, nu poate fi luată în consideraţie, chiar dacă acestea ar fi subsecvente actului menţionat, întrucât o atare cerere excede cadrului procesual prevăzut de art. 14, considerente pentru care ea urmează a fi respinsă.
Cât priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a ministrului transporturilor, curtea a constatat că atâta timp cât acesta este emitentul actului administrativ contestat, el are a răspunde, în principiu, de legalitatea actului şi de consecinţele decurgând din acesta, drept pentm care excepţia urmează a fi respinsă.
Recursul formulat de M.T.I. a fost admis, cu casarea sentinţei şi respingerea acţiunii reclamantului, prin decizia înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 1415/2009, reţinându-se, pe de o parte, că intimatul-reclamant nu a dovedit existenţa unor indicii aparente, de natură a răsturna prezumţia de legalitate ce operează în favoarea actului administrativ, prima instanţă operând în fapt la cercetarea fondului ordinului în cauză, atunci când a apreciat nelegalitatea lui, fapt nepermis în actuala fază procesuală.
Totodată, condiţia pagubei iminente trebuia dovedită prin probe concludente, iar nu prezumată, cu atât mai mult cu cât reclamantul a solicitat demisia din funcţie la 29.01.2009, fiind eliberat din funcţie prin Ordinul nr. 57/29.10.2010.
