Procesul-verbal de control are natura unui act administrativ care produce efecte juridice sub aspectul obligării recurentei la intrarea în legalitate, prin întocmirea de contracte individuale de muncă, şi poate fi atacat în administrativ, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, independent de împrejurarea că acest proces-verbal a fost sau nu însoţit sau urmat de un proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor.
Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 2527 din 16 noiembrie 2011
Prin cererea înregistrată sub nr. 2998/90/2011, petenta SC S.A.M. SRL, în contradictoriu cu intimatul Inspectoratul Teritorial de Muncă Vâlcea, a solicitat instanței ca, prin încheierea ce se va pronunța, să se dispună suspendarea executării procesului-verbal de control seria ITM VL nr. 1249/17.06.2011 încheiat de intimat, până la pronunțarea de către instanța de fond a unei hotărâri asupra cererii având ca obiect anularea acestui act.
în motivarea cererii, petenta a arătat că în data de 9.06.2011 inspectori din cadrul intimatului au efectuat un control cu tema „Campania națională privind identificarea și combaterea cazurilor de muncă nedeclarată”, iar în urma acestuia s-a stabilit fără temei că au fost identificate patru persoane care prestau muncă în folosul SC S.A.M. SRL, fără a avea încheiate în formă scrisă contracte individuale de muncă.
Ca urmare a controlului a fost întocmit și procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției seria VL ITM nr. 0005240 din 17.06.2011, prin care a fost sancționată contravențional cu amendă în cuantum de 40.000 lei și totodată obligată ca până la data de 24.06.2011 să întocmească în formă scrisă contractele individuale de muncă pentru cele patru persoane, cu data reală a începerii activității, să transmită la REGES modificările intervenite în structura personalului ca urmare a angajării acestor persoane, să facă dovada înmânării unui exemplar din contractul individual de muncă fiecăreia dintre cele patru persoane și să înștiințeze în scris Inspectoratul Teritorial de Muncă.
Petenta a susținut că organul de control a interpretat și aplicat în mod eronat prevederile legale în materie privitoare la prestarea unei activități de către o persoană fizică, reținând în mod greșit că imobilul din Râmnicu Vâlcea, str. C., centrul de dializă, este un punct de lucru deschis de SC S.A.M. SRL, centrul de dializă fiind proprietatea SC I.H.S. SA.
A mai susținut petenta că sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat și paguba iminentă, iar în conformitate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 s-a adresat intimatului cu plângere împotriva acestui proces-verbal de control prin care a solicitat anularea acestuia.
Intimatul a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare a executării procesului-verbal de control, cu motivarea că persoanele identificate prestau activitate pentru societatea petentă, care a încălcat astfel prevederile legale prin neîntocmirea în formă scrisă a contractelor individuale de muncă.
în ședința publică din 6.09.2011, instanța, din oficiu, a pus în discuție excepția inadmisibilității cererii, care nu se circumscrie obiectului unei acțiuni judiciare în contenciosul administrativ, astfel cum acesta a fost stabilit de legiuitor.
Prin încheierea nr. 256 din data de 6.09.2011, pronunțată de Tribunalul Vâlcea, a fost respinsă ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării procesului-verbal de control seria ITM VL nr. 1249/17.06.2011, formulată de petentă.
Pentru a pronunța această soluție, instanța a reținut că din economia art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că ceea ce se poate dispune este suspendarea executării unui act administrativ, astfel cum acesta este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ca fiind o manifestare unilaterală de voință a unei autorități publice, cu caracter individual sau normativ, în scopul de a da naștere, modifica sau stinge drepturi și obligații, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii.
S-a constatat că procesul-verbal de control nu este un act administrativ astfel cum acesta este definit mai sus, ci o operațiune administrativă emisă în vederea pregătirii emiterii unui act administrativ propriu-zis, iar operațiunile administrative nu pot fi atacate separat în justiție, ci numai odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăzând, în acest sens, că instanța este competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății.
în speță, s-a apreciat că procesul-verbal de control prin care au fost dispuse în sarcina petentei măsuri și s-au stabilit termene de aducere la îndeplinire a acestora este un act pregătitor care prin el însuși nu produce efecte juridice, ci acesta doar a precedat procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor care este, în esență, un act administrativ de autoritate, împotriva căruia legiuitorul a reglementat o procedură specială, aceea a plângerii, care a fost dată în competența de soluționare a judecătoriei în a cărei circumscripție a fost săvârșită contravenția.
Pe cale de consecință, s-a reținut că cererea de suspendare a executării unei operațiuni administrative este inadmisibilă, fiind respinsă.
împotriva acestei încheieri a declarat recurs, în termen legal, petenta SC S.A.M. SRL, susținând că hotărârea pronunțată de instanța de fond este dată cu aplicarea și încălcarea greșită a legii (art. 304 pct. 9 C.proc.civ.), pentru următoarele motive:
Recurenta susține că instanța nu face diferența între procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor a cărui procedură de contestare este reglementată în mod expres de către O.G. nr. 2/2001 și procesul-verbal de control încheiat de organul de control din cadrul I.T.M. Vâlcea care, la rândul său, este tot un act administrativ, dar a cărui procedură de contestare este reglementată de Legea nr. 554/2004, procedură ce nu poate fi încălcată.
Se arată că acest act nu constituie o operațiune administrativă, ci un act administrativ propriu-zis, care produce efecte juridice prin el însuși, întrucât prin aducerea sau neaducerea sa la îndeplinire se nasc noi raporturi juridice.
Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Curtea a constatat că recursul este fondat.
Astfel, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ.
în consecință, obiectul acțiunii în contencios administrativ, astfel cum este el definit de art. 8 din Legea nr. 554/2004, îl reprezintă anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.
în cauză, Curtea a constatat că procesul-verbal de control nr. 1249/17.06.2011, depus la dosarul de fond, întrunește condițiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât acesta produce efecte juridice, el dispunând în sarcina recurentei măsuri obligatorii, potrivit dispozițiilor art. 6 și art. 19 din Legea nr. 108/1999, constând în întocmirea de contracte individuale de muncă, precum și în efectuarea modificărilor și înregistrărilor aferente acestor contracte.
S-a apreciat că în mod nefondat s-a susținut de către instanța de fond că acest proces-verbal ar avea doar caracterul unei operațiuni administrative emise în vederea pregătirii emiterii actului administrativ propriu-zis, constând în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.
în realitate, procesul-verbal de control nr. 1249/17.06.2011 și procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. 005240/17.06.2011 sunt acte cu natură juridică și finalitate diferită.
Procesul-verbal de control are natura unui act administrativ care produce efecte juridice sub aspectul obligării recurentei la intrarea în legalitate, prin întocmirea de contracte individuale de muncă și poate fi atacat în contencios administrativ, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, independent de împrejurarea că acest proces-verbal a fost sau nu însoțit sau urmat de un proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor.
De altfel, instanța învestită cu cenzurarea legalității procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor este chemată să verifice cu totul alte aspecte decât cele care formează obiectul cenzurii instanței de contencios administrativ, care are a se pronunța asupra procesului-verbal de control prin care se dispun măsuri obligatorii.
Reținând că în mod greșit instanța s-a pronunțat pe cale de excepție, fără a intra în cercetarea fondului, Curtea a constatat incidența dispozițiilor art. 312 alin. (5) C.proc.civ., care atrag admiterea recursului și casarea sentinței, cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceluiași tribunal, care se va pronunța asupra legalității actului administrativ atacat.
(Judecător Gabriela Chiorniță)
