La data de 27 octombrie 2004, pârâtul Consiliul local al comunei Poieni adoptă hotărârea nr. 74 prin care, cu unanimitate de voturi, s-a aprobat scoaterea la licitaţie publică a terenului din cariera Morlaca. aparţinând domeniului public al Consiliului local Poieni, aprobat prin H.G. nr. 969 din 5 septembrie 2002 precum şi întocmirea caietului de sarcini de către o comisie desemnată de pârât, pentru terenul care se propune pentru concesionare şi care va fi aprobat de plenul Consiliului.
în temeiul acestei hotărâri adoptate de către pârât se procedează la publicarea în Monitorul Oficial al României a anunţului pentru organizarea licitaţiei publice deschise, la întocmirea caietului de sarcini şi ulterior la deschiderea ofertelor, întreaga procedură având la bază dispoziţiile imperative ale Legii nr. 219/1998 şi H.G. nr. 216/1999. ulterior întocmindu-se procesul-verbal înregistrat sub nr. 1045 din 28 februarie 2005, câştigătoare a licitaţiei fiind declarată SC G. SA.
Se poate observa, aşadar, că actul administrativ al autorităţii publice locale a intrat în circuitul civil – în sens larg – şi a produs efecte prin intrarea lui în circuitul altor raporturi juridice.
Apreciind că licitaţia organizată de către pârât nu a respectat dispoziţiile legale incidente, reclamanta a contestat-o iar comisia de contestaţii – reţinând diferenţa foarte marc a redevenţei oferite de reclamantă în raport de cea oferită de către câştigătoarea licitaţiei, interesul comunităţii locale în obţinerea unui cuantum maximal al veniturilor bugetare, contestaţia reclamantei şi prevederile art. 18 alin.2 din Legea nr. 85/2003 – a
propus concedentului revocarea deciziei de desemnare a ofertantului câştigător, notificarea hotărârii către toţi ofertanţii, anularea licitaţiei şi organizarea unei noi licitaţii.
Prin hotărârea numărul 16 adoptată de pârâtul Consiliul Local al comunei Poieni la data de 24 martie 2005. s-a decis anularea licitaţiei organizate în data de 28 februarie 2005 privind concesionarea unui teren în cariera Morlaca (art. 1), abrogarea H.C.L. nr. 74 din 27 octombrie 2004 pentru aprobarea concesionării terenului din cariera Morlaca (art. 2), împuternicirea comisiei de buget-finanţc din cadrul Consiliului local, primarul, vicepri-marul, secretarul şi compartimentul pentru a găsi şi propune soluţia legală pentru valorificarea terenului din cariera Morlaca (art. 3).
întrucât reclamanta a apreciat că. în parte, acest act administrativ îl vatămă într-un drept recunoscut de legiuitor sau interes legitim a solicitat pârâtului revocarea hotărârii, însă. fară nici un rezultat.
Este cunoscut faptul că potrivit art. I alin. (6) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii acestuia. în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat. întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Sc poate observa, aşadar, că textul legal enunţat mai sus reglementează parţial posibilitatea revocării actului administrativ, instituind, totodată, o excepţie de la acest principiu care afectează revocabilitatea în esenţa sa. aproape desfiinţându-l.
Astfel, irevocabilitatea actelor intrate în circuitul civil şi care au produs efecte juridice reiese direct din textul legal amintit, care arată că autoritatea publică emitentă a unui act apreciat ca nelegal are doar posibilitatea de a solicita instanţei constatarea nulităţii acestuia dacă actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, cu scopul de a asigura realizarea unei stabilităţi a raporturilor juridice. Prin consacrarea acestui principiu, legiuitorul a urmărit să limiteze posibilitatea organului administrativ de a reveni asupra actelor administrative emise, putându-le revoca – fie pentru inoportunitate, fie pentru nelegalitatc – numai până la momentul la care actele administrative şi-au produs efectele prin sau prin intrarea lor în circuitul altor raporturi juridice.
Se poate constata, aşadar, că actele administrative revocabile – ca principiu – devin irevocabile dacă ipoteza normei legale instituite de legiuitor prin art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 este întrunită.
Literatura juridică de specialitate este unanimă în a aprecia că intrarea în circuitul civil semnifică încheierea unui act juridic sau realizarea unei operaţiuni juridice pe baza aetului administrativ, acestea fiind manifestări de voinţă menite a marca momentul până la care actul administrativ individual revocabil devine irevocabil.
Niciun text legal nu reglementează, pentru aetele administrative ale autorităţilor publice locale, posibilitatea abrogării acestora ci, limitat, revocarea lor dacă nu au devenit irevocabile sau anularea lor de către instanţele de administrativ.
De altfel. Dicţionarul Juridic statuează că „a abroga” presupune a anula, a suprima o lege sau o altă dispoziţie legală şi are ca rezultat scoaterea din vigoare. în totul sau în parte (abrogarea totală sau parţială) a unui act normativ printr-un alt act normativ de aceeaşi valoare juridică sau de o valoare juridica superioară şi poate fi expresă sau tacită (implicită).
Iată, aşadar, că pârâtul nu avea posibilitatea legală de a proceda la abrogarea hotărârii adoptate anterior, acesta fiind atributul exclusiv al legiuitorului şi este aplicabil doar pentru o lege sau o dispoziţie legală şi are ca rezultat scoaterea acesteia din vigoare.
Coroborând cele expuse anterior se poate conchide că pârâtul, ca organ emitent al unui act administrativ individual, dacă a constatat că hotărârea atacată este nelegală sau inoportună trebuia să se adreseze instanţei de contencios administrativ pentru ca aceasta să analizeze legalitatea – în sens larg – a H.C.L. nr. 74/2005. nefiindu-i permis să procedeze nici chiar la revocarea acestcia întrucât actul administrativ adoptat a intrat în circuitul altor raporturi juridice respectiv a dat naştere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate.
Adoptarea unei astfel de soluţii este. de altfel, în concordanţă şi cu practica Curţii Europene a Drepturilor Omului care statuează că autorităţile trebuie să asigure aplicarca normelor cu claritate şi o coerenţă rezonabilă pentru a evita posibila insecuritate juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de măsurile care însoţesc aplicarca acestei soluţii.
în consecinţă, Curtea va aprecia recursul declarat de reclamanta SC B.B. SA ca fiind fondat iar în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 îl va admite, va casa hotărârea recurată şi rcjudecând cauza va admite în parte acţiunea formulată de reclamantă şi va dispune anularea în parte a H.C.L. nr. 16. adoptată de pârât la data de 24 martie 2005 respectiv va anula pct. 2 şi 3 din acest act administrativ şi va respinge celălalt capăt de cererc care vizează obligarea pârâtului la organizarea unui concurs de oferte în orice mijloc permis de lege pentru valorificarea obiectului concesiunii.
La adoptarea acestci soluţii, instanţa a reţinut şi împrejurarea că doar cele două puncte din hotărârea atacată sunt nelegale întrucât au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legale enunţate anterior şi care vizează. în principiu, revocabilitatea actclor administrative devenite irevocabile. Cât priveşte celălalt capăt de cerere, instanţa va aprecia că este nefondat întrucât urmare a anulării menţiunii referitoare la „abrogarea” H.C.L. Poieni nr. 74 din 27 octombrie 2004, acest act administrativ al pârâtului devine aplicabil.
C.A. Cluj, s. com., cont. adm. şi fisc., decizia nr. 770 din 26 iunie 2006, în B.j. 2006, p. 473
Notă: Soluţia este, la nivel teoretic, fundamental greşită. De fapt, problemele pe care le ridică această speţă sunt variate şi interesante, însă instanţa nu abordează niciuna dintre ele, ajungând astfel la o soluţie care aproape că nu are nimic de-a face cu dreptul administrativ. Dar, să luăm aceste probleme la rând.
a) în primul rând ar trebui stabilită natura juridică a actului atacat. Astfel, având în vedere că el se referă în mod direct la o situaţie juridică (organizarea unei licitaţii în vederea concesionării unui bun), afectând particularii numai prin intermediul altor acte juridice, suntem în prezenţa unui act particular’.raportat la instituţia abrogării, pe care o analizăm, important este că nu suntem în prezenţa unui act normativ. în consecinţă, un atare act nu ar putea constitui obiect al „abrogării”, cel puţin aşa cum, în mod tradiţional, se prezintă această instituţie. Totuşi, dacă administraţia a utilizat acest termen, el ar trebui înţeles în acelaşi sens: desfiinţarea efectelor unui act administrativ, pentru viitor, pe motive de inoportunitate;
b) este greşită de asemenea susţinerea în sensul, că, prin organizarea licitaţiei, actul a intrat în circuitul civil (în „sensul său larg”). Să nu uităm că se concesionează un bun imobil, aparţinând domeniului public local. Or, oricât de larg am percepe circuitul civil, a susţine că el include şi domeniul public este o exagerare nepermisă. De altfel, este unanimă formula utilizată de civilişti în sensul că, prin intrarea unui bun în domeniul public, el iese din circuitul civil. Afirmaţia nu rămâne la nivel teoretic: căci o greşeală de limbaj atrage, după sine, aplicarea unui regim juridic greşit în materia revocării actului administrativ;
c) este greşită astfel şi soluţia considerării actului in cauză ca fiind a priori irevocabil. Astfel, orice act administrativ emis cu privire la domeniul public este esenţialmente revocabil pentru cauză de interes public. Altfel, spus, este posibil ca un act de revocare (abrogare) să fie emis cu exces de putere (căci nu există un interes public) şi, prin urmare, instanţa de contencios administrativ sesizată să-l anuleze, însă nu este posibil ca un asemenea act să fie considerat de plano irevocabil. Astfel, în această speţă, instanţele ar fi trebuit să analizeze în ce măsură există un interes public în revocarea hotărârii de concesionare;
d) ca o consecinţă, art. I alin. (6) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ nu este aplicabil. Astfel, el se aplică exclusiv la acte ilegale, pe de o parte, iar, pe de alta actele în cauză trebuie să dea naştere la drepturi „intangibile”. Or, în speţă, problema care s-a pus a fost aceea a inoportunităţii (survenite) a actului: instanţa de contencios nu poate, astfel, anula un act administrativ legal emis dar devenit ulterior inoportun. Aceasta rămâne o chestiune de revocare a actului, mai ales că dreptul particularului (dacă ajungem la concluzia că acesta a dobândit un drept subiectiv) este unul precar;
e) ni se pare de asemenea nepotrivit apelul pe care instanţa l-a făcut la definiţia abrogării din dicţionarul explicativ al limbii române. A abroga nu înseamnă în niciun caz a anula, pe de o parte; pe de alta, în niciun caz fenomenul extinctiv nu poate fi redus la domeniul legilor, el fiind specific oricărui act normativ, fie el legislativ ori administrativ, in consecinţă, aprecierea instanţei în sensul că abrogarea este atributul exclusiv al legiuitorului reprezintă o eroare regretabilă.
în concluzie, instanţa de contencios administrativ, după ce ar fi calificat corect actul abrogat precum şi operaţiunea de „abrogare”, ar fi trebuit să analizeze existenţa unui interes public în speţă şi, în consecinţă, să anuleze actul de abrogare numai în măsura în care suntem în prezenţa unui exces de putere.
