Legea nr. 10/2001 modificată prin Legea nr. 247/2005, art. 9 din Titlul VII, art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, Deciziile nr. XX/2007, nr. 52/2007 şi nr. 33/2008 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în recursul în interesul legii.
Apelantul reclamant critică hotărârea primei instanţe cu privire la cuantumul despăgubirilor acordate şi cu privire la soluţia de respingere a cererii având ca obiect plata contravalorii lipsei de folosinţă a imobilului.
Apelantul pârât critică hotărârea primei instanţe cu privire la soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive şi cu privire la cuantumul despăgubirilor acordate.
Având în vedere că ordinea de soluţionare a excepţiilor trebuie respectată inclusiv atunci când excepţiile sunt invocate prin intermediul unor motive de apel, Curtea va analiza cu prioritate aspectele legate de calitatea procesuală pasivă a Statului Român prin .
Sub acest aspect, Curtea constată că statul are calitate procesuală pasivă în litigiile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 10/2001, atunci când nu este cunoscută unitatea deţinătoare a bunului, ceea nu este cazul în speţă.
În contextul modificărilor aduse Legii nr.10/2001 prin Legea nr. 247/2005, statul stă în proces prin comisia Centrală de Stabilire a Despăgubirilor atunci când se contestă deciziile emise de acest organ administrativ (art. 9 din Titlul VII).
După modificările aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, procedura prealabilă sesizării instanţei s-a scindat în două etape, respectiv, unitatea deţinătoare emite decizie/dispoziţie cu propunere de acordare a măsurilor reparatorii, iar Comisia Centrală stabileşte valoarea finală a despăgubirilor, pe baza căreia se emite şi titlul de despăgubiri. Modalitatea în care sunt evaluate despăgubirile, aşa cum sunt ele cuprinse în decizia Comisiei Centrale este supusă cenzurii instanţei de administrativ.
Unificarea practicii în sensul că instanţei civile nu-i mai revine competenţa de stabilire a cuantumului despăgubirilor, după intrarea în vigoare a Legii nr. 247/2005, s-a realizat prin decizia în interesul legii nr. 52/2007, singurele acte emise în procedura prealabilă, cenzurabile în continuare pe acest aspect, fiind cele anterioare intrării în vigoare a acestui act normativ.
A susţine că în prezent ar exista calea acţiunii directe împotriva statului, în cadrul căreia să se pretindă obligarea acestuia din urmă la despăgubiri băneşti, înseamnă, pe de o parte, a ignora o jurisprudenţă stabilă şi previzibilă, iar pe de altă parte, a ignora o procedură legal reglementată prin intermediul căreia se determină tocmai întinderea acestor despăgubiri. Altfel spus, în acest mod, s-ar suprima o procedură judiciară stabilită de legiuitor în competenţa instanţei de contencios administrativ în favoarea uneia jurisprudenţiale, care tocmai pentru că are un astfel de caracter, nu se poate bucura de predictibilitate şi uniformitate.
În absenţa unor reguli generale aplicabile de către instanţă pentru situaţii identice, instanţele vor crea propriile reguli legiferând şi procedând într-o manieră diferită de la o speţă la alta. A scinda competenţa de soluţionare unor asemenea litigii între instanţa civilă (sesizată pe calea unei acţiuni directe împotriva statului cum este cazul în speţă) şi cea de contencios administrativ, înseamnă de fapt crearea premiselor dezvoltării unei jurisprudenţe neunitare. În acelaşi timp, pentru judecătorul instanţei civile, ar însemna că acesta creează dreptul într-o materie în care nu există lacună legislativă (pentru ca acest lucru să-i fie permis), câtă vreme, prin dispoziţiile legale exprese, se instituie mecanismul de acordare a despăgubirilor băneşti. Or, funcţia judecătorului într-un stat de drept este să aplice legea şi nu să o creeze.
Procedând în sensul acordării de despăgubiri băneşti în alte forme şi modalităţi decât cele stabilite de legiuitor, judecătorul îşi arogă astfel o funcţie administrativă şi creează reguli de drept cu adresabilitate generală, ca şi când i-ar fi fost delegată puterea legislativă.
Faptul că Fondul Proprietatea un este funcţional nu justifică suprimarea unei proceduri judiciare legale, în cadrul căreia se pot valorifica pretenţiile legate de despăgubiri, pentru a pune în locul ei o alta, creată pe cale jurisprudenţială, întrucât astfel nu se asigură o eficacitate a măsurilor dispuse prin hotărârile judecătoreşti, câtă vreme sunt în afara oricărei previziuni şi prospecţiuni bugetare.
Singura consecinţă a admiterii unor acţiuni directe împotriva statului (în situaţia în care mijloacele legale existente nu au fost valorificate), ar fi aceea că titlul de despăgubiri emise de Comisia Centrală ar fi înlocuite cu hotărâri judecătoreşti, a căror eficienţă va fi cu atât mai puţin asigurată, cu cât, obligaţiile la care se referă, sunt în afara mecanismului legal al măsurilor reparatorii.
Hotărârile de condamnare pronunţate de Curtea europeană nu pun în sarcina instanţelor nesocotirea art. 1 din Protocolul I, ci denunţă deficienţele de sistem legislativ. Nefuncţionalitatea Fondului Proprietatea constatată de Curtea Europeană în hotărârile sale atrage obligaţia pentru stat de a adopta măsurile adecvate pentru a-l face funcţional, iar nu obligaţia pentru instanţele judecătoreşti de a legifera, punând în locul măsurilor reparatorii legale alte măsuri stabilite pe cale jurisprudenţială.
O acţiune directă îndreptată împotriva statului în care să se pretindă obligarea acestuia la alte măsuri reparatorii decât cele prevăzute de lege, solicitate cu suprimarea procedurilor stabilite în acest sens, nu-şi poate avea temei suficient în sensul art. 1 din Protocolul nr. I adiţional la Convenţie.
Convenţia Europeană nu garantează dobândirea unui drept (de proprietate sau de creanţă) şi sancţionează nesocotirea drepturilor şi libertăţilor ocrotite de aceasta. Astfel, în măsura în care nu face dovada unui bun actual în patrimoniu, reclamantul nu poate pretinde obligarea statului la despăgubiri că i-ar fi fost nesocotit un drept. El s-ar prevala doar de un pretins drept de creanţă, care nu poate fi considerat bun, în sensul art. 1 din Protocolul nr. I decât dacă a fost constatat sau stabilit printr-o decizie judiciară trecută în puterea lucrului judecat. O astfel de decizie constatatoare dreptului de creanţă se poate realiza în procedura prealabilă reglementată de Legea nr. 247/2005. Instituirea unei proceduri prealabile nu constituie încălcarea dreptului la un proces echitabil în sensul art. 6 din C.E.D.O, câtă vreme ea este supusă controlului judiciar.
Cât timp dreptul invocat face obiectul unei proceduri judiciare interne (sau al procedurii prealabile administrative, cum este cazul în speţă), el nu constituie obiectul unui bun existent, iar reclamantul nu este titularul unei creanţe suficient stabilită pentru a apărea ca exigibilă, astfel că reclamantul nu se poate prevala de existenţa unui bun în sensul art. 1.
La analiza condiţiilor generale de exerciţiu a unei acţiuni civile introduse direct împotriva statului, trebuie observate precizările şi distincţiile referitoare la raportul dintre legea specială şi cea generală, astfel cum acestea sunt redate în decizia în interesul legii nr. 33/2008. Dacă s-ar crea posibilitatea valorificării unor pretenţii care fac obiect de reglementare al unei legi speciale, pe calea dreptului comun, s-ar nesocoti raportul dintre norma generală şi norma specială şi s-ar ajunge la o situaţie discriminatorie între cei care conformându-se prescripţiilor legii au urmat procedura statuată de aceasta şi cei care adresându-se direct instanţei, pot primi soluţii diferite.
Dacă este adevărat că pasivitatea unităţii deţinătoare, care nu a soluţionat notificarea depusă în anul 2001, este culpabilă, la fel de adevărat este că apelantul reclamant avea posibilitatea să se adreseze instanţelor civile şi să solicite soluţionarea pe fond a notificării de către instanţele judecătoreşti în contradictoriu cu unitatea deţinătoare.
Tocmai pentru situaţii de genul celei în care se află reclamantul, instanţa supremă, în exercitarea atribuţiei de a unei practici judiciare unitare, a pronunţat decizia în interesul legii nr. XX din 19.03.2007 publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 764 din 11.11.2007.
Apelantul reclamant nu s-a adresat instanţelor civile pentru a tranşa raportul juridic născut ca urmare a notificării trimise în baza Legii nr.10/2001, raport juridic stabilit între persoana îndreptăţită care a trimis notificarea şi unitatea deţinătoare care conform legii speciale trebuia să soluţioneze notificarea.
Practica instanţelor este constantă în a stabili că instanţele judecătoreşti sunt competente să soluţioneze pe calea contestaţiei prevăzute de art. 26 alin. 3 din lege şi atunci când entitatea notificată nu a emis o decizie sau dispoziţie motivată, deoarece lipsa răspunsului la notificare după o perioadă lungă de timp, coroborată cu atitudinea pasivă a persoanei juridice notificate, echivalează cu refuzul de restituire sau de stabilire a măsurilor reparatorii.
Procedând în felul arătat mai sus, reclamantul şi-ar fi putut realiza drepturile în contradictoriu cu unitatea deţinătoare şi în conformitate cu legea specială în baza căreia a fost formulată notificarea.
În plan procesual civil, raportul juridic născut ca urmare a notificări oferă calitate procesuală activă persoanei îndreptăţită şi calitate procesuală pasivă entităţii juridice care potrivit legii, a soluţionat notificarea sau care trebuia să o soluţioneze.
Introducerea de către reclamant a unei acţiuni directe împotriva statului, nu a fost determinată de ineficacitatea mijloacelor legale şi juridice avute la dispoziţie, atâta timp cât reclamantul nu a apelat la acestea.
Nesoluţionarea în termen a notificării de către unitatea deţinătoare, nu conferă calitate procesuală pasivă Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice, atâta timp cât reclamantul avea la dispoziţie pârghiile procesuale care să-i permită tranşarea litigiului cu unitatea deţinătoare într-un termen rezonabil şi în formele prevăzute de lege.
Hotărârea primei instanţe este legală şi temeinică în ceea ce priveşte reţinerea calităţii procesuale active a reclamantului, deoarece acesta este o persoană îndreptăţită la obţinerea de măsuri reparatorii prin echivalent, în condiţiile legii speciale, dată fiind notificarea depusă în termenul legal.
Cu toate acestea, faţă de cele arătate mai sus, Curtea reţine că hotărârea primei instanţe nu este legală în privinţa reţinerii calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice.
Pentru motivele arătate, Curtea constată că prima instanţă a respins în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice, atâta timp cât legislaţia în vigoare nu stabileşte o astfel de calitate.
Înlăturarea dispoziţiilor din legislaţia internă şi aplicarea directă a dispoziţiilor C.E.D.O, este posibilă în condiţiile art. 20 alin. 2 din Constituţie, dacă procedurile cuprinse în normele interne nu sunt de natură să asigure realizarea principiilor prevăzute în Convenţia Europeană.
O astfel de aplicare directă a dispoziţiilor Convenţiei, nu se impune a fi făcută atunci când drepturile persoanei îndreptăţite puteau sau pot fi realizate în contradictoriu cu persoanele care au calitate procesuală pasivă, conform legii.
Depăşirea termenului rezonabil în care trebuia soluţionată notificarea, este un aspect care putea fi rezolvat favorabil de către reclamant, în condiţiile deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. XX/2007, fără a fi necesară înlăturarea dispoziţiilor din legea specială şi introducerea unei acţiuni întemeiată pe dreptul comun în cadrul răspunderii civile delictuale.
Întrucât statul nu are calitate procesuală pasivă în cauză, nu se impune a se analiza dacă în persoana Statului Român reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice sunt întrunite celelalte condiţii care antrenează răspunderea civilă delictuală a acestuia.
CURTEA DE APEL BUCUREŞTI SECŢIA A IV-A CIVILĂ
Decizia civilă nr. 414 A din 14.04.2011
4
