Actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumţia de legalitate şi se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situaţie de excepţie, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, în temeiul art. 14 alin. (1) teza I sau, după caz, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Însă, în ambele ipoteze legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiţii: cazul bine justificat şi paguba iminentă, prin caz bine justificat înţelegându-se, potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar prin pagubă iminentă înţelegându-se, conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din acelaşi act normativ, prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz perturbarea previzibilă, gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.
Pentru a suspenda executarea unui act administrativ nu este suficient doar ca partea interesată să susţină că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte indicii pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube în raport cu natura şi amploarea măsurii dispuse prin actul contestat şi datele economice ale contribuabilului.
Secţia comercială, maritimă şi fluvială şi pentru cauze de administrativ şi fiscal, Decizia nr. 114 din 21 februarie 2011
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Constanța sub nr. 10575/118/2010 reclamantul S.S. Constanța a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Clinic Județean Constanța suspendarea executării Hotărârii nr. 3/31.07.2010 a Consiliului de Administrație a Spitalului Clinic Județean Constanța, prin care a fost aprobată organigrama Spitalului Clinic Județean Constanța.
Reclamantul și-a motivat in fapt cererea arătând că, la data de 19.07.2010 a avut loc ședința Consiliului de Administrație din cadrul Spitalului Clinic Județean Constanța, ocazie cu care s-a adoptat Hotărârea nr. 1/19.07.2010. In temeiul acesteia s-a aprobat proiectul de reorganizare a Spitalului Clinic Județean Constanța și s-a hotărât o nouă structură organizatorică Spitalului Clinic Județean Constanța secțiilor pe paturi.
în temeiul Hotărârii nr. 1/19.07.2010 s-a adoptat Hotărârea nr. 3/31.07.2010 – act administrativ prin care angajații vizați sunt prejudiciați de adoptarea noii organigrame.
S-a arătat că în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, a fost formulată plângerea prealabilă, rămasă fără finalitate.
A susținut reclamantul că Hotărârea nr. 3/31.07.2010 a Consiliului de Administrație a Spitalului Clinic Județean Constanța este nelegală întrucât noua organigramă nu are avizul Ministerului Sănătății, iar normarea personalului s-a făcut în baza unui proiect de act normativ care la momentul adoptării hotărârii se afla încă în discuție publică, nefiind aprobat printr-un Ordin al Ministrului Sănătății, așa cum în mod imperativ impun dispozițiile art. 174 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.G. nr. 48/2010, potrivit cu care „structura organizatorică, reorganizarea, restructurarea, schimbarea sediului și a denumirilor pentru spitalele publice din rețeaua proprie a altor ministere și instituții publice cu rețea sanitară proprie se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv prin act administrativ al conducătorului instituției, cu avizul Ministerului Sănătății”.
în temeiul Hotărârii nr. 1/19.07.2010 s-a adoptat Hotărârea nr. 3/31.07.2010 a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză, s-a aprobat noua organigramă, fără avizul Ministerului Sănătății, iar normarea personalului s-a făcut în baza unui proiect de normativ care la momentul adoptării hotărârii în cauză se afla încă în dezbatere public Spitalului Clinic Județean Constanța, nefiind emis un ordin sau un aviz al ministerului de resort.
Numărul maxim de personal trebuia calculat în baza Ordinul Ministerului Sănătății Publice nr. 1778/2006, în vigoare la acest moment și pe organigrama aprobată prin Ordinul Ministerului Sănătății nr. 844/02.06.2010.
Cazul bine justificat rezultă din nelegalitatea adoptării hotărârii.
Prejudiciul iminent rezultă din afectarea gravă a actului medical prin măsuri ce au ca consecință diminuarea nefundamentată legal și cu impact social deosebit prin numărul mare de salariați afectați.
Prin sentința civilă nr. 1377/CA din 01.11.2010 a Tribunalului Constanța s-au respins excepția lipsei calității procesuale active, a lipsei de obiect și lipsa de interes; a fost respinsă cererea de suspendare a Hotărârii Consiliului de Administrație nr. 3/2010 formulată de reclamantul S.S Constanța în contradictoriu cu pârâtul Spitalul Clinic de Urgență Constanța.
Pentru a dispune astfel a reținut în esență prima instanță următoarele:
Instanța a apreciat că nu s-a făcut dovada întrunirii cumulative a celor două condiții.
„Cazul bine justificat” , desprins din împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce țin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează doar în cadrul acțiunii în anulare.
Chiar în ipoteza în care ar fi apreciat că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se cere, față de dispozițiile art. 174 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, cu modificările și completările ulterioare, potrivit căruia structura organizatorică, reorganizarea, restructurarea, schimbarea sediului și a denumirilor pentru spitalele publice din rețeaua proprie a altor ministere și instituții publice cu rețea sanitară proprie se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv prin act administrativ al conducătorului instituției, cu avizul Ministerului Sănătății, și față de Ordinul Ministerului Sănătății Publice nr. 1778/2006 privind normativul de personal pentru asistența medicală spitalicească, în vigoare la data adoptării Hotărârii nr. 1/19.07.2010, cererea de suspendare nu poate fi primită.
Reclamantul nu a făcut dovada necesității prevenirii unei pagube iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 lit. ș) din Lege, respectiv prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public, greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul administrativ ar fi ulterior anulat.
Din cuprinsul cererii de chemare în judecată s-a constatat că reclamantul apreciază că paguba iminentă constă în afectarea gravă a actului medical prin măsuri ce au ca consecință diminuarea nefundamentată legal și cu impact social deosebit prin numărul mare de salariați afectați.
Ori, iminența unei asemenea perturbări a serviciului medical nu a fost dovedită printr-un minim de probe și nici nu se arată în ce ar consta această perturbare, care nu poate fi prezumată ca o consecință directă a actului a cărui se cere a fi suspendată.
Astfel, întrucât în cauză nu s-a făcut dovada iminenței producerii unui prejudiciu material viitor și previzibil, greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care Hotărârea nr. 31/31.07.2010 ar fi ulterior anulată, instanța de judecată a respins ca nefondată cererea de suspendare a executării actului administrativ .
împotriva acestei hotărâri în termen legal a declarat recurs S.S Constanța criticând-o sub aspectele:
A criticat Hotărârea Consiliului de Administrație nr.3/2010 adoptată de intimată motivat de faptul că procedura de reorganizare a spitalului, procedura care a stat la baza adoptării Hotărârii nr. 3/2010 nu a fost în prealabil aprobată de către ministerul de resort așa cum impun condițiile art. 174 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 modificată prin O.U.G. nr. 48/2010.
Prima instanța a apreciat că există o aparență de nelegalitate a actului administrativ față de dispozițiile art. 174 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 și față de Ordinul Ministerului Sănătății Publice nr. 1778/2996 privind normativul de personal pentru asistență medicală spitalicească, în vigoare la data adoptării hotărârii CA nr. 3/2010, dar a considerat că nu au produs probe din care să rezulte iminenta producerii unui prejudiciu în raport de dispozițiile art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004.
Consideră recurentul că instanța de fond a apreciat în mod nefondat faptul că nu se face dovada unui prejudiciu iminent conform dispozițiilor art. 2 lit. s) din Legea nr. 554/2004, apreciind în mod eronat faptul că adoptarea acestei hotărâri nu este de natură a produce o perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau serviciu public; a mai considerat totodată faptul că nu s-au administrat probe în dovedirea unui prejudiciu iminent.
Astfel, a învederat prin cererea introductivă, prin concluziile orale și prin concluziile scrise faptul că diminuarea nejustificată a numărului de paturi la nivelul unei instituții sanitare de mărimea Spitalului Clinic de Urgență Constanța și pe cale de consecință noua organigramă cu numărul de personal redus este în mod clar de natură să aducă o gravă perturbare a activității acestei autorități.
Totodată a învederat faptul că în urma reducerii numărului de paturi, personalul aferent acestora urmează să presteze activități în limita maximă de normare a serviciului, impunând angajaților spitalului care rămân pe posturi o muncă suplimentară.
Astfel, prejudiciul iminent, ca și condiție de admitere a cererii de suspendare, raportat la situația de fapt învederată, respectiv reducerea numărului de posturi, rezultă implicit, nefiind necesare a fi făcute alte probe în acest sens.
Mai mult, fiind vorba de un prejudiciu iminent și nu unul deja produs, nici nu se pot face probe asupra unei situații viitoare. Ori, probe concrete asupra perturbării activității din instituție pot fi făcute la momentul în care, urmare a încetării activității salariaților ca urmare a normării muncii în limita maximă, se vor produce erori în actele medicale cu consecințe dintre cele mai grave.
Apreciază astfel că iminența prejudiciului rezultă implicit din condiția cazului bine justificat, deoarece structura organizatorică a spitalului stabilită prin Hotărârea CA nr. 1/2010 nu a fost verificată de Ministerul Sănătății, iar pe cale de consecință nici Hotărârea CA nr. 3/2010 nu se bucură de legalitatea impusă de această verificare.
în ceea ce privește cheltuielile de judecată la care a fost obligat recurentul, solicită să se aibă în vedere diminuarea lor în raport de termenele limitate acordate la instanța de fond (3 termene) și în raport de faptul că recurentul este o organizație sindicală care apără drepturile și interesele membrilor săi fără a realiza activități economice profitabile care să permită achitarea acestor cheltuieli.
Analizând criticile aduse Curtea va reține că acestea sunt nefondate pentru considerentele:
Actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumția de legalitate și se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situație de excepție, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, în temeiul art. 14 alin. (1) teza I sau, după caz, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.
însă, în ambele ipoteze legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiții: cazul bine justificat și paguba iminentă, prin caz bine justificat înțelegându-se, potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar prin pagubă iminentă înțelegându-se, conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din același act normativ, prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz perturbarea previzibilă, gravă a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
într-adevăr, suspendarea actului administrativ este reglementată în scopul acordării unei protecții provizorii a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul în care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, protecție consacrată prin mai multe instrumente juridice, atât în sistemul Consiliului Europeni, cât în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Din acest punct de vedere legea română corespunde recomandărilor Comitetului de Miniștrii din cadrul Consiliului Europeni invocată de reclamant pentru că prevede atribuția instanței de a ordona măsuri provizorii de protecție a drepturilor și intereselor particularilor, însă simpla invocare a prevederilor legale care reglementează instituția suspendării și la recomandările Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei nu poate fundamenta prin ea însăși luarea unei măsuri provizorii pentru că suspendarea nu intervine de drept, ci în fiecare caz în parte trebuie prezentate de către partea interesată indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și care să facă verosimilă iminența producerii unei pagube.
Pentru a suspenda executarea unui act administrativ nu este suficient doar ca partea interesată să susțină că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege, ci trebuie să prezinte indicii pe baza cărora să se poată realiza o analiză în concret a cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura și amploarea măsurii dispuse prin actul contestat și datele economice ale contribuabilului.
Referitor la critica privind greșita reținere de către prima instanță a nedovedirii condiției referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente imposibil de reparat ulterior, se reține că aceasta este nefondată.
Aceasta pentru că cererea de suspendare a executării efectelor actului administrativ a fost formulată de către S.S Constanța, în numele membrilor săi, invocându-se perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
în concret, s-a arătat că măsura dispusă este de natură să ducă, urmare a diminuării numărului de paturi a spitalului la diminuarea numărului personalului, cu consecința prestării de către personalul rămas pe posturi de muncă suplimentară.
Ori, față de modalitatea de justificare a îndeplinirii condiției referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente, Curtea reține că în mod judicios a statuat prima instanță că această cerință nu este îndeplinită, întrucât prestarea de muncă suplimentară ca urmare a desființării posturilor nu poate fi asimilată cu perturbarea gravă a funcționării autorității publice – Spitalul Clinic județean Constanța, în sensul avut în vedere de legiuitor prin Legea nr. 554/2004 art. 2 lit. ș).
Pe de altă parte, această perturbare este invocată de către sindicat și nu de către autoritatea publică care este cea mai în măsură să aprecieze dacă activitatea sa va fi afectată sau nu ca urmare a actului administrativ emis; ori în speță serviciul public, pretins afectat, este cel care a hotărât reorganizarea sa prin adoptarea unei noi organigrame, în raport de dispozițiile O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul de atribuții și competențe exercitate de Ministerul Sănătății către autoritățile publice locale, măsură ce a avut ca și consecință diminuarea numărului de paturi.
în ce privește susținerea conform cu care iminența producerii unei pagube rezultă implicit din condiția cazului bine justificat, aceasta nu poate fi primită întrucât potrivit dispozițiilor legale incidente, rezultă că cele două condiții trebuie dovedite și întrunite cumulativ.
în ceea ce privește condiția cazului bine justificat se reține că aspectul potrivit cu care Hotărârea nr. 3/2010 nu a fost în prealabil aprobată de ministerul de resort, conform art. 174 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, modificată prin O.U.G. nr. 48/2010, este un element ce poate fi valorificat în judecata pe fond a actului administrativ pretins nelegal, și nu în această procedură specială de apreciere a oportunității suspendării efectului acestui act, procedură în care judecătorul este ținut să facă doar o cercetare sumară a aparenței drepturilor pretinse a fi încălcate de către reclamantul vătămat.
Referitor la critica privind cuantumul exagerat al cheltuielilor de judecată la care a fost îndatorat recurentul, se reține că aceasta nu poate fi primită întrucât reclamantul a căzut în pretenții iar față de complexitatea litigiului, nu se impune diminuarea cheltuielilor de judecată făcute de pârât cu ocazia procesului inițiat de reclamant împotriva celui dintâi.
Față de cele arătate în temeiul dispozițiilor art. 312 C.proc.civ. Curtea va respinge ca nefondat recursul declarat.
