Decizie a Curtii de Conturi având ca obiect plata unor drepturi salariale acordate în baza unui contract/acord colectiv de muncă şi măsuri propuse pentru intrare în legalitate. Neîndeplinirea condiţiilor pentru suspendare
Curtea de Apel Cluj, Secţia comercială şi de administrativ şi fiscal, decizia nr. 1367din 20 mai 2010
Prin sentinţa civilă nr. 386/CA/24.11.2009 a Tribunalului Bistriţa-Năsăud, s-a respins cererea formulată de reclamanţii COMUNA LIVEZILE şi CONSILIUL LOCAL LIVEZILE, reprezentaţi prin primar în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI -CAMERA DE CONTURI A JUDEŢULUI BISTRIŢA-NĂSĂUD, având ca obiect suspendarea executării Deciziei nr.8/2009 emisă de către pârâtă.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că prin Decizia nr.8 din 10 iunie 2009 emisă de Camera de Conturi a României – Camera de Conturi Bistriţa-Năsăud s-a decis,printre altele: pct.4) – recalcularea drepturilor salariale pentru anii 2007 şi 2008 acordate personalului contractual al Primăriei Livezile prin eliminarea sporurilor, primelor şi îndemnizaţiilor acordate în baza contractului colectiv de muncă, stabilirea diferenţelor de sume nete încasate necuvenit de salariaţi şi a plăţilor nelegale efectuate către bugetele publice şi înregistrarea acestora în evidenţa contrabilă – Termen de realizare-31 iulie 2009;pct.5-recalcularea drepturilor salariale acordate ai Primăriei com. Livezile prin eliminarea sporurilor,primelor şi îndemnizaţiilor acordate în baza acordului colectiv de muncă,stabilirea diferenţelor de sume încasate necuvenit de salariaşi şi plăţilor nelegale efectuate către bugetele publice şi înregistrarea acestora în evidenţa contabilă – Termen de realizare: 31 iulie 2009; pct.8-stabilirea întinderii prejudiciilor produse bugetului instituţiei prin plăţile nelegale prezentate la pct.4, 5, 6 şi 7 de mai sus şi asigurarea măsurilor de recuperare a acestora de la persoanele răspunzătoare – Termen de realizare: 15 august 2009;pct.9- efectuarea regularizărilor cu bugetele publice pentru plăţile efectuate fără temei legal – Termen de realizare: 31 iulie 2009. Conţinutul acestei decizii se regăseşte şi în „Decizia nr.10/2009”, însă,prin adresa nr.604/24.06.2009 a Camerei Curţii de Conturi Bistriţa-Năsăud i s-a comunicat Primăriei com. Livezile îndreptarea erorii materiale din Decizia emisă, în sensul că în loc de ,,Decizia nr.10/2009”, se va citi ,,Decizia nr.8/2009”, celelalte elemente rămân neschimbate.
Aşa fiind,decizia în discuţie este Decizia nr.8/2009 şi chiar dacă Primăria com.Livezile a formulat contestaţia,înregistrată sub nr.641 din 26.06.2009 la Camera de Conturi a judeţului Bistriţa-Năsăud împotriva Deciziei nr.10/2009, contestaţia trebuie apreciată ca fiind formulată împotriva deciziei nr.8/2009, şi de altfel, prin încheierea nr.VI.19 din 18.08.2009 a Curţii de Conturi a României s-a respins contestaţie înregistrată sun br.641/26.06.2009 formulată de Primăria comunei Livezile, împotriva Deciziei nr.8/10.06.2009.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bistriţa-Năsăud, nesoluţionată la această dată şi cu termen de judecată la 20.01. 2010, reclamanţii Comuna Livezile şi Consiliul Local Livezile, prin primar, au chemat în judecată pe pârâţii Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi a judeţului Bistriţa-Năsăud şi Curtea de Conturi a României, solicitând instanţei, ca prin sentinţa ce o va pronunţa, să dispună: anularea, ca nelegală, a încheierii nr.VI.19 din 18.08.2009 emisă de către Curtea de Conturi a României Bucureşti, respectiv admiterea contestaţiei depuse în data de 26.06.2009 împotriva Deciziei nr.8/2009; anularea, ca nelegală, a Deciziei nr.8/10.06.2009 emisă de către Directorul Camerei de Conturi Bistriţa-Năsăud în ceea ce priveşte pct.4 şi 5 respectiv pct.4,5,8 şi 9 din dispozitivul deciziei.
Analizând cererea de suspendare formulată de reclamanţi, tribunalul a apreciat-o ca neîntemeiată, pentru următoarele considerente:
Din cuprinsul art.15 alin.1 din Legea nr.554/2004, a rezultat că suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art.14, prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, cererea de suspendate putând fi formulată odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond, iar potrivit art.14 alin.1 din aceeaşi lege, suspendarea executării actului administrativ se poate solicita în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
În cauza de faţă, reclamanţii solicită suspendarea executării actului administrativ printr-o acţiune separată, în condiţiile în care acţiunea privind anularea actului administrativ este înregistrată într-un alt dosar, respectiv în dosarul nr.2106/ 112/2009 al Tribunalului Bistriţa-Năsăud (nesoluţionat la data pronunţării prezentei sentinţe), cu termen de judecată la 20 ianuarie 2010.
Decizia nr.8 din 10 iunie 2009 emisă de Curtea de Conturi a României – Camera de Conturi a Judeţului Bistriţa-Năsăud este un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate şi în considerarea dispoziţiilor legale din cuprinsul acesteia, privitor la nelegalitatea acordării unor sporuri,prime şi indemnizaţii personalului contractual şi funcţionarilor publici din cadrul Primăriei comunei Livezile.
Împrejurările invocate de reclamanţi, în condiţiile în care drepturile salariale ale personalului contractual au fost acordate în baza unui contract colectiv de muncă, care nu a fost înregistrat la Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială a Judeţului Bistriţa-Năsăud, iar funcţionarilor publici în temeiul unui Acord colectiv de muncă, a cărui clauze nu pot excede reglementărilor legale, nu pot crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei atacate,în sensul disp.art.2 alin.1 lit. t din Legea nr. 554/2004.
În acest sens se constată că potrivit art.25 din Legea nr.130/1996, contractele colective de muncă se încheie în formă scrisă şi se înregistrează la direcţia generală de muncă şi protecţie socială judeţeană sau a municipiului Bucureşti, după caz, şi se aplică de la data înregistrării, iar potrivit art.31 alin.2 din Legea nr.188/1999, funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii, nefiind posibilă acordarea unor sporuri, prime şi îndemnizaţii care nu sunt prevăzute de lege, chiar dacă acestea ar fi cuprinse într-un acord colectiv de muncă.
Potrivit art.2 alin.1 lit. ş din Legea nr.554/2004, prin pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În considerarea acestor prevederi legale s-a reţinut că la pct.4 şi 5 din Decizia nr.8/2009, s-a dispus recalcularea drepturilor salariale pentru anii 2008 şi 2009 acordate personalului contractual şi funcţionarilor publici din cadrul Primăriei Livezile, prin eliminarea sporurilor, primelor şi îndemnizaţiilor acordate în baza contractului colectiv şi acordului colectiv de muncă şi a plăţilor nelegale efectuate către bugetele publice şi înregistrarea acestora în evidenta contabilă, stabilindu-se termenul de realizare pentru acestea la 31 iulie 2009, or prin efectuarea
acestor operaţiuni de calcul şi înregistrarea lor în nu li se produce nici o pagubă şi nici nu se poate previziona o perturbare gravă a funcţionării instituţiilor reclamante.
La pct.8 din Decizia nr.8/2009 este prevăzută obligaţia de stabilire a întinderii prejudiciilor produse bugetului instituţiei prin plăţile nelegale prezentate la pct.4, 5, 6 şi 7 din decizie şi asigurarea măsurilor de recuperare a acestora de la persoanele răspunzătoare, cu termen de realizare la 15 august 2009, iar la pct.9, obligaţia de efectuare a regularizării cu bugetele publice pentru plăţile efectuate fără temei legal,cu termen de realizare la 31 iulie 2009.
Prin îndeplinirea obligaţiilor de mai sus nu se creează nici un prejudiciu reclamanţilor, deoarece li se pretinde doar a fi identificate persoanele răspunzătoare şi luarea unor măsuri de recuperare a sumelor de la acestea, care l-a rândul lor vor avea posibilitatea să conteste măsurile luate şi de asemenea, nu se poate anticipa o perturbare gravă a funcţionării instituţiilor reclamante, în ideea că ar fi posibil ca funcţionarii publici şi personalul contractual să blocheze activitatea primăriei,cu nerespectarea normelor legale privitoare la conflictele de muncă.
Aşa fiind, instanţa a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art.14 alin.1 din Legea nr.554/2004, pentru suspendarea Deciziei nr.8/2009, şi drept urmare cererea reclamanţilor s-a găsit ca neîntemeiată, şi în temeiul art.15 din lege, tribunalul a respins-o ca atare.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs reclamanţii COMUNA LIVEZILE prin Primar şi Consiliul Local Livezile solicitând admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinţei atacate în sensul să se dispună suspendarea executării Deciziei nr.8/2009 emisă de Camera de Conturi a judeţului Bistriţa-Năsăud în ceea ce priveşte pct.4, 5, 8 şi 9 din dispozitivul acestei decizii.
În motivarea recursului s-a arătat că prin cererea adresata instantei de fond, reclamanţii au solicitat suspendarea Deciziei nr.8/2009 emisa de Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud ln ceea ce priveste pct.4,5,8 si 9 din dispozitivul acestei Decizii.
Au arătat faptul ca, urmare a unui control efectuat de reprezentantii intimatei în perioada 16.03.09-30.04.2009, aceştia au încheiat un proces verbal de constatare in data de
30.04.2009, apreciind printre altele faptul ca, atat functionarilor publici din cadrul Primariei Livezile cat si personalului contractual li s-ar fi acordat in mod nelegal anumite sporuri, indemnizatii si prime.
Ca urmare a acestui proces verbal s-au formulat Obiecţiuni prin adresa cu nr.3523/20.05.2009 înregistrate la intimata sub nr.418/20.05.2009 în temeiul Legii 94/1992 şi a Regulamentului din 4 februarie 2009 privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi. Fara a tine cont de punctul de vedere şi fără a li se motiva in vreun fel respingerea acestor obiectiuni, intimata Camera de Conturi a judetului Bistrita-Nasaud, prin Directorul ei, a emis Decizia nr.8/2009, act administrativ ale carui efecte juridice se aplica imediat, neluarea masurilor corespunzatoare inscrise in aceasta decizie fiind sanctionate foarte aspru de legea 94/1992 si constituind infractiune.
Arată faptul ca, reclamantele au parcurs întreaga procedura prealabila obligatorie, atacand si Decizia nr.8/2009 la Curtea de Conturi Bucuresti, prin Incheierea nr. VI.19 /18.08.2009 Comisia de solutionare a contestatiilor din cadrul CCR, respingand contestatia formulate de catre noi.
De asemenea reclamantele au formulat în fata Tribunalului Bistrita-Nasaud o actiune de fond prin care solicitau anularea ca nelegale atat a Deciziei nr.8/2009 cat si a Incheierii nr.VI.19/2009, in cadrul Dosarului cu nr.21 06/ 112/2009 al Tribunalului BistritaNasaud, actiune nesolutionata pana la data prezentei.
Aşa cum au arătat mai sus, efectele deciziei nr.8/2009 fiind obligatorii si de imediata aplicare, Comuna Livezile prin reprzentantii ei legali, au solicitat in cursul lunii august 2009, luarea unor angajamente de plata de la functionarii publici si personalului contractual ce erau angajaţi in cadrul Primariei Livezile. Sumele înscrise in aceste angajamente de plata, calculate conform precizarilor Curtii de Conturi, sunt de ordinul miilor de lei, ajungandu-se chiar si la
18.000 lei, valoarea lor depasind asadar 10-12 salarii lunare.
Ca urmare a deciziilor Curtii de Conturi si a angajamentelor de plata asumate, personalul angajat al Primariei Livezile, atat functionari publici cat si personalului contractual si-au manifestat in prima faza dezacordul fata de toate aceste masuri si mai apoi au amenintat ca isi vor da demisiile in cazul in care li se vor imputa toate aceste sume, acordate in opinia lor in mod legal, atat lor cat si celorlalte persoane in situatii similare angajate la alte Primarii din judet.
Au mai arătat in cererea de la fond, faptul ca instituirea masurilor de recuperare a acestor sume de bani de la aceste persoane, poate duce la perturbarea previzibila grava a functionarii institutiei ( Primaria com. Livezile) .
În acest sens, functionarii publici ai institutiei sunt motivati sa blocheze activitatea desfasurata in cadrul Primariei Livezile, perturband astfel grav, bunul mers al unitatii, fapte care au ca efect imediat in principal stoparea colectarii impozitelor si taxelor, si nu numai.
Personalul contractual angajat in cadrul Primariei Livezile si care isi desfasoara activitatea in domenii ca silvicultura, salubritate si balastiera pot inceta activitatea prestata, cu consecinte deosebit de grave pentru patrimoniul comunei Livezile. Se poate ajunge la rezilierea contractelor comerciale pe care institutia le are incheiate cu diverse persoane fizice si juridice fapt care duce la diminuarea veniturilor Comunei Livezile.
Singurul aspect care a retinut personalul angajat din intentiile lor de a-si inceta contractele de a fost asigurarea conducerii Primariei ca, aceasta va depune toate eforturile in vederea atacarii in justitie a actelor incheiate de reprezentantii Curtii de Conturi si blocarea continuarii masurilor de executare, pana la pronunatrea uneor solutii pe fond de catre instantele judecatoresti competente.
Apreciază ca instanţa de fond, in loc sa „pipaie” fondul cauzei a respins practic cererea cu motivarea ca actiunea de fond nu ar fi intemeiata. Ba chiar a si motivat respingerea unei astfel de actiuni (se face referire la faptul ca primele si sporurile acordate prin Acordul colectiv de munca incheiat la nivelul Primariei Livezile ar excede cadrului legal).
Instanţa de fond si-a motivat sentinta plecand de la premisa ca, Decizia nr.8/2009 este un act administrativ care se bucura de prezumtia de legalitate, in ciuda faptului ca a invocat in cererea sa Recomandarea Comitetului de ministrii din cadrul Consiliului Europei nr.R(89)8 privitoare la protectia jurisdictionala provizorie in materie administrativa, Recomandare în cuprinsul căreia se arata ca, executarea imediata si integrala a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate poate cauza persoanelor juridice, in anumite circumstante, un prejudiciu ireparabil, pe care echitatea il impune sa fie evitat.
Asupra recursului, Curtea va reţine următoarele:
Potrivit art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executări unui act administrativ unilateral poate fi dispusă pentru motivele prevăzute la art. 14, respectiv în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente.
Dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 554/2004 definesc atât noţiunea de pagubă iminentă cât şi pe cea de caz bine justificat.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 2 lit. ş, paguba iminentă constă în prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, iar potrivit dispoziţiilor art. 2 lit. ţ, prin cazuri bine justificate se înţelege împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Aceste două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ pentru a se putea dispune suspendarea executării unui act administrativ. De asemenea, Curtea constată că, chiar dacă în soluţionarea unei astfel de cereri instanţa nu trebuie să prejudece fondul cauzei, o anumită pipăire a fondului trebuie făcută, cel puţin în analiza existenţei sau nu a cazului bine justificat.
Or, la fel ca şi instanţa de fond, Curtea constată că nici una dintre condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 14, 15 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită în cauză.
Astfel, în ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, Curtea constată că reclamantul-recurent nu a adus nici o probă în dovedirea aparenţei de nelegalitate a Deciziei nr. 8/2009 emisă de intimata pârâtă Curtea de Conturi a României-Camera de Conturi a jud. Bistriţa-Năsăud.
Mai mult decât atât, Curtea constată că această decizie a fost emisă ca urmare a constatării acordării de drepturi salariale în baza unui contract colectiv de muncă neînregistrat la Direcţia de Muncă şi Protecţie Socială a jud. Bistriţa-Năsăud, în condiţiile în care un contract colectiv de muncă nu îşi poate produce efectele în lipsa înregistrării, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 130/1996.
Analizând condiţia pagubei iminente, Curtea constată că, în susţinerea acesteia, recurenta reclamantă invocă grava perturbare previzibilă a funcţionării instanţei determinată de
iminenta blocare a activităţii instituţiei de către funcţionarii afectaţi de actul administrativ contestat.
Or, la fel ca şi instanţa de fond, Curtea constată că prin Decizia nr. 8/2009 emisă de pârâta intimată, s-a prevăzut obligaţia recurentei reclamante de stabilire a întinderii prejudiciilor produse bugetului instituţiei prin plăţile nelegale prevăzute la pct. 4, 5, 6 şi 7 din decizie şi asigurarea măsurilor de recuperare a acestora de la persoanele răspunzătoare, cu termen de realizare la 15 august 2009, iar la pct. 9, obligaţia de efectuare a regularizării cu bugetele publice pentru plăţile efectuate fără temei legal, cu termen de realizare la 31 iulie 2009.
Curtea nu poate îmbrăţişa punctul de vedere al recurentei, în condiţiile în care, prin îndeplinirea acestor obligaţii, care se referă doar la identificarea persoanelor răspunzătoare şi luarea unor măsuri de recuperare a sumelor de la acestea, nu se poate prezuma că activitatea recurentei ar fi în mod previzibil şi grav perturbată.
Prin urmare, Curtea constată că în mod legal şi temeinic a apreciat instanţa de fond că cererea de suspendare este nefondată şi, apreciind că motivele invocate în recurs nu sunt întemeiate, în conformitate cu prevederile art.304 pct.9 şi 312 C.proc.civ., Curtea va respinge recursul şi va menţine în totalitate sentinţa atacată. (Judecător Diaconescu Monica)
