Potrivit art.104 alin.1 din Legea nr.215/2001 – republicată:
„ Alin.1 – Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele categorii principale de atribuţii:
a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean;
c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului;
d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi serviciile publice;
e) atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean;
f) alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul judeţean”.
Atât în conţinutul Legii nr.215/2001, cât şi în conţinutul Legii nr.50/1991, ambele cu modificările ulterioare, legiuitorul nu a înţeles a interzice Pre?edintelui CJC, prin compartimentele sale de specialitate, a asigura sprijinul solicitat de autoritatea publică locală – PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, în vederea punerii în aplicare a prevederilor cuprinse în Legea nr.50/1991, în sensul constatării şi sancţionării contravenţiilor stabilite prin aceasta.
Art.4 din Legea nr.554/2004
Art.104 alin.1, alin.5 lit.b din Legea 215/2001
Art.27 din Legea nr.50/1991
Prin acţiunea adresată Judecătoriei Constanţa şi înregistrată sub nr.15438/212 din 19.06.2012, petentul […] a chemat în judecată pe pârâţii CONSILIUL JUDEŢEAN CONSTANŢA şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA, solicitând ca în temeiul art.35 alin.2 din Legea nr.50/1991 să se soluţioneze plângerea contravenţională împotriva procesului verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor nr.105 din 08.06.2012, prin care a fost sancţionat cu amendă contravenţională în sumă de 100.000 lei, dispunându-se sistarea lucrărilor, obţinerea autorizaţiei de construire sau aducerea terenului în starea iniţială.
Prin precizările depuse la dosar la data de 18.01.2013, petentul […] a înţeles a invoca excepţia de nelegalitate a Convenţiei nr. 9987/05.06.2012 intervenită între PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA.
Prin Încheierea pronunţată la termenul din 18.02.2012 în dosar nr.15438/212/2012, Judecătoria Constanţa a dispus sesizarea Tribunalului Constanta – Secţia de Contencios Administrativ pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Convenţiei nr.9987/05.06.2012 încheiată de PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA şi PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGALNICEANU, jud. Constanta, dosarul fiind înaintat şi ulterior înregistrat pe rolul Tribunalului Constanţa la data de 12.03.2013 sub nr.15438/212/2012.
Motivând excepţia de nelegalitate, reclamantul învederează în esenţă că, la data de 05.06.2012, cu adresa nr.6340, CONSILIUL LOCAL şi PRIMĂRIA MIHAIL KOGALNICEANU au solicitat sprijinul în vederea aplicării în mod eficient a prevederilor Legii nr.50/1991, dată la care a fost încheiată şi convenţia în discuţie.
A mai invocat în susţinere dispoziţiile art.7 alin.3 din Legea nr.50/1991, apreciind că, dispoziţiile enunţate stabilesc în mod expres, limitativ şi absolut, competenţa materială în ceea ce priveşte constatarea şi sancţionarea contravenţiilor, rezultând în mod neechivoc faptul că, această activitate, cel puţin în ceea ce priveşte contravenţia prevăzută la art.26 alin.1 lit.a din Legea nr.50/1991, intră în competenta autorităţii publice locale.
Apreciază de asemenea în sensul că, dispoziţiile art.104 alin.5 din Legea nr.215/2001, invocat în susţinere ca temei al perfectării convenţiei, nu au incidenţă în cauză, întrucât PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN nu are posibilitatea de a prelua şi aduce efectiv la îndeplinire atribuţii ce intră exclusiv în competenta materială a instituţiei locale, iar Legea nr.50/1991 nu prevede posibilitatea unei delegări de competenţă în ceea ce priveşte constatarea şi sancţionarea contravenţiilor.
Prin întâmpinare pârâţii CONSILIUL JUDEŢEAN CONSTANŢA şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA, au invocat pe cale de excepţie inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, iar pe fond au solicitat respingerea excepţiei ca neîntemeiată.
În susţinerea excepţiei inadmisibilităţii, se arată că actul administrativ contestat nu este unul cu caracter individual, întrucât potrivit acestei convenţii PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDETEAN, prin personalul împuternicit din cadrul aparatului propriu, are obligaţia să urmărească pe raza localităţii Mihail Kogalniceanu respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor de construcţii, iar primarul comunei a cedat aceste atribuţii conferite prin lege.
Fata de aceste aspecte, apreciază în sensul că actul administrativ contestat are caracter normativ, întrucât conţine reglementari cu caracter general obligatorii pentru un număr determinat de subiecte de drept.
Se mai arată că, actul administrativ nu are un caracter, unilateral întrucât a fost încheiat între doua autorităţi locale şi nu cuprinde drepturi şi obligaţii specifice.
Pe fond solicită respingerea excepţiei de nelegalitate, apreciind că dispoziţiile art.27 din Legea nr.50/1991 conferă preşedinţilor şi consiliilor judeţene competenţa de a urmări respectarea disciplinei in domeniul autorizării executării lucrărilor de construire şi de a dispune sancţiuni în măsura încălcării prevederilor legale in aceasta materie.
Prin Sentinţa civilă nr. 4748/18.12.2013, Tribunalul Constanţa respinge excepţia inadmisibilităţii, admiţând excepţia de nelegalitate, cu consecinţa constatării nelegalităţii Convenţiei nr.9987/05.06.2012 încheiată de PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA, reţinând în esenţă următoarele:
Prin Convenţia nr.9987/05.06.2012 părţile au convenit în temeiul prevederilor art.104 alin.5 lit.b din Legea nr.215/2001, următoarele :
„Art. 1 – Preşedintele, prin structurile de specialitate, va acorda sprijin Solicitantului in vederea punerii in aplicare a prevederilor Legii nr.50/1991 in sensul constatării şi sancţionării contravenţiilor stabilite prin acestea.(…)
Art.3 – Preşedintele prin personalul împuternicit din cadrul aparatului propriu, are obligaţia sa urmărească pe raza administrativ teritoriala a comunei Mihail Kogalniceanu respectarea disciplinei in domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii, si în funcţie de constatările referitoare la încălcarea prevederilor legale, sa aplice sancţiuni si/sau sa se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penala, după caz, conform prevederilor legale in vigoare.
Art. 4 – Structura de specialitate din cadrul aparatului propriu al Preşedintelui, abilitata sa îndeplinească atribuţii de constatare si sancţionare a contravenţiilor este Direcţia de Control denumita in continuare Direcţie.
Art.5 – Personalul Direcţiei desemnat să îndeplinească atribuţii de agenţi constatatori are obligaţia de a-si îndeplini obligaţiile izvorâte din executarea prezentei convenţii in limita competentelor stabilite de către Preşedinte si de către solicitant, cu respectarea dispoziţiilor legale ce guvernează activitatea respectiva (…)”
Asupra excepţiei indmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, Tribunalul reţine caracterul neîntemeiat, având în vedere următoarele considerente:
Potrivit art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei de fond, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Astfel, după cum a statuat constant ÎCCJ, excepţia de nelegalitate în temeiul art.4 redat mai sus, este admisibilă pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, atât pentru cele cu caracter individual, cât şi pentru cele cu caracter normativ, interpretarea menţionată rezultând prin aplicarea argumentului „a fortiori”, în sensul că, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare pe calea acestei excepţii pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult, această cale trebuie oferită subiectelor de drept în legătură cu actele administrative normative.
Pe de altă parte, reţine instanţa de fond că, aşa după cum a fost statuat de I.C.C.J. prin Decizia nr.4343/25.10.2012, criteriile principale în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual, sunt pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate şi emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.
Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, se arată că, în doctrină este unanim acceptat că, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate, emise în scopul organizării executării legii, în timp ce, actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii.
În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, reţine instanţa de fond că, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, producând efecte „erga omnes” faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce, actele normative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.
În cauză, constată instanţa de fond că prin actul administrativ în discuţie s-a dispus cu privire la reglementarea activităţii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor stabilite prin Legea nr. 50/1991 pe raza localităţii Mihail Kogalniceanu, fiind astfel aplicabil la situaţii strict determinate şi producând efecte în raport cu un număr determinat/determinabil de persoane, apărând din acest punct de vedere, act administrativ cu caracter individual.
În referire la aspectul potrivit căruia caracterul individual este înlăturat de faptul că acest act administrativ este încheiat de două autorităţi locale, prin care au fost asumate drepturi si obligaţii reciproce, instanţa de fond l-a apreciat ca neîntemeiat, motivat de faptul că obiectul convenţiei vizează atribuirea în favoarea PREŞEDINTELUI CONSILIULUI JUDEŢEAN a atribuţiilor vizând respectarea disciplinei in domeniul autorizării construcţiilor şi în funcţie de constatările efectuate să procedeze la aplicarea sancţiunilor şi sesizarea organelor judiciare competente.
Pe de altă parte, reţine instanţa de fond că, caracterul unilateral al voinţei juridice exprimă calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voinţe juridice, de a interveni în realitatea juridică existenta, dând naştere, modificând sau stingând drepturi şi obligaţii, ceea ce conferă actului administrativ acest caracter, nefiind numărul de persoane implicat în emiterea sa, ci faptul că, acesta degajă o singură voinţă juridică, fapt pentru care, Tribunalul a dispus în sensul respingerii excepţiei.
Asupra exceptiei de nelegalitate a Conven?iei nr.9987/05.06.2012, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Excepţia de nelegalitate este una din formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative şi tinde la înlăturarea unui act administrativ, ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţei judecătoreşti, constituind o apărare ce poate fi invocată oricând, de oricare dintre părţile litigante, precum şi de instanţă din oficiu, iar prin invocarea sa nu se tinde la anularea actului administrativ nelegal, ci numai la înlăturarea lui din soluţionarea litigiului.
În cadrul acestei proceduri speciale, se arată că instanţa de contencios administrativ este abilitată să examineze concordanţa actului administrativ în discutie, cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a acestora, consacrat prin art.5 din Constituţie şi art.4 alin.3 din Legea nr.24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
În sensul celor expuse, constată instanţa de fond că, după cum se atestă în convenţia menţionată, aceasta a fost încheiată în temeiul art. 104 alin.5 lit.b al Legii nr.215/2001, potrivit cu care: „Preşedintele consiliului judeţean poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora”.
Astfel, reţine instanţa de fond că, deşi dispoziţiile anterior enunţate reglementează posibilitatea preşedintelui consiliului judeţean în îndeplinirea atribuţiunilor sale, de a acorda sprijin, asistenta tehnica, juridica sau de alta natura consiliilor locale sau primarilor, aşa cum s-a reţinut anterior, prin raportare la obiectul convenţiei, se observă că acesta vizează practic atribuirea/delegarea în favoarea Preşedintelui Consiliului Judeţean, prin structurile de specialitate, a competenţelor vizând respectarea disciplinei în domeniul autorizării construcţiilor şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale potrivit Legii nr.50/1991, pentru situaţiile constatate pe raza localităţii Mihail Kogalniceanu.
Având în vedere dispoziţiile Legii nr.50/1991, sub aspectul competenţei de a constata şi sancţiona contravenţiile prevăzute de acest act normativ, instanţa de fond reţine că, potrivit art.27 alin.1 si alin.3 din Legea nr.50/1991, organele de control ale consiliilor judeţene şi ale primăriilor, au obligaţia de a urmări respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii, în cadrul unităţilor lor administrativ teritoriale, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare.
Astfel, dispoziţiile art.27 alin.3 din Legea nr.50/1991, arată instanţa de fond a statua că: ”Contravenţiile prevăzute la art.26 alin.1, cu excepţia celor de la lit. h-l, se constata si se sancţionează de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor si comunelor pentru faptele săvârşite in unitatea lor administrativ teritoriala sau, după caz, in teritoriul administrative al sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare”, constându-se astfel că dispoziţiile menţionate anterior reglementează competenţa de a constata şi sancţiona faptele ce constituie contravenţii, potrivit Legii nr.50/1991, funcţie de competenţele de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare a construcţiilor.
Totodată instanţa de fond reţine că, potrivit art.4 din acelaşi act normativ, competenţa de a elibera autorizaţie de construire pentru lucrările care se realizează în raza unei unităţi administrativ teritoriale revine primarului, iar potrivit dispoziţiilor menţionate anterior, competenţa de a constata contravenţiile şi de a aplica sancţiuni, revine compartimentelor de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale, apreciindu-se în sensul că, aceasta este una exclusivă, ce nu poate fi delegaăa.
Apreciază instanţa de fond în sensul că, în situaţia în care legiuitorul ar fi avut interes să permită delegarea acestor atribuţii de control de la autorităţile administraţiei publice locale către PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN, pentru constatarea şi sancţionarea contravenţiilor săvârşite în unitatea administrativ teritorială a unei localităţi, ar fi prevăzut în mod expres în lege această posibilitate, apreciindu-se astfel că, în lipsa unei asemenea prevederi, competenţa de a constata şi de a sancţiona abaterile la Legea nr.50/1991, rămâne atributul exclusiv al autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru considerentele expuse, instanţa de fond a reţinut că actul administrativ în discuţie a fost încheiat cu nerespectarea dispoziţiilor anterior menţionate, sens în care a reţinut caracterului întemeiat al excepţiei de nelegalitate, dispunând admiterea acesteia.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs pârâţii CONSILIUL JUDEŢEAN CONSTANŢA şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, cu indicarea temeiului de drept prevăzut de art.3041 Cod pr.civilă, cu următoarea motivaţie, în esenţă:
„Hotărârea instanţei de fond este nelegală, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a legii” din următoarele considerente:
Referitor la inadmisibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate cu privire la Convenţia nr.9987/05.06.2012 încheiată între PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN şi PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, arată recurenţii că petentul a invocat excepţia de nelegalitate a convenţiei în temeiul dispoziţiilor art.4 din Legea nr.554/2004, temei de drept ce prevede că legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.
În susţinerea excepţiei de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate au arătat faptul că, prin apariţia Legii nr.262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii nr.554/2004, s-a restrâns obiectul excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral, în acest sens, susţinându-se că actul contestat, respectiv Convenţia nr.9987/05.06.2012, nu este un act administrativ individual.
Solicită să se constate că, prin Convenţia nr.9987/05.06.2012 încheiată între PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN şi PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, prin structurile de specialitate se acordă sprijin Primarului în vederea punerii în aplicare a prevederilor Legii nr.50/1991, în sensul constatării şi sancţionării contravenţiilor stabilite de această lege.
Ca atare, potrivit acestei convenţii, PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN, prin personalul împuternicit din aparatul propriu, are obligaţia să urmărească pe raza administrativ teritorială a Comunei Mihail Kogălniceanu, respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii, iar Primarul comunei a cedat aceste atribuţiuni conferite acestuia, de lege.
Apreciază recurenţii ca fiind evident faptul că actul administrativ are un caracter normativ, întrucât conţine reglementări cu caracter general obligatorii pentru un număr determinat de subiecte de drept, iar actele individuale au un destinatar clar identificat şi este obligatoriu să se comunice acestuia, în cauză nefiind îndeplinite aceste condiţii.
Referitor la faptul că actul contestat, respectiv Convenţia nr.9987/05.06.2012, nu este un act administrativ unilateral, arată recurenţii că actul administrativ unilateral este emis de o singură autoritate publică în exerciţiul atribuţiunilor legale, însă, în speţa de faţă, suntem în prezenţa unei convenţii prin care două autorităţi locale au convenit de comun acord drepturi şi obligaţii în vederea atingerii unui scop.
În acest sens, solicită să se constate că legiuitorul a exceptat actele administrative normative de la această procedură şi a prevăzut în legea contenciosului administrativ o altă procedură de verificare a legalităţii acestora şi cu alte efecte în timp şi în spaţiu, sens în care, solicită să fie admisă excepţia de inadmisibilitate.
Referitor la considerentele instanţei de fond, precum şi la reţinerea jurisprudenţei ICCJ, în sensul că, excepţia de nelegalitate ar putea fi invocată cu privire la ambele categorii de acte administrative, individuale şi normative, precizează recurenţii că, prezenta hotărâre este pronunţată după intrarea în vigoare a NCPC, iar art.4 a fost modificat prin Legea nr.76/2012 începând cu data de 15.02.2013, în sensul că: „Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate”.
Cu privire la caracterul bilateral al convenţiei apreciază recurenţii că este evident că o autoritate a cedat atribuţiuni legale, iar cealaltă autoritate şi-a asumat obligaţia să le preia, sens în care, există un acord de voinţă bilateral, şi nu o singură voinţă juridică, aşa cum în mod nelegal a reţinut instanţa de fond.
În referire la fondul cauzei, arată recurenţii că excepţia de nelegalitate a fost soluţionată fără a se depune la dosarul cauzei documentaţia care a stat la baza încheierii convenţiei, instanţa de fond reţinând în mod greşit faptul că ne aflăm în prezenţa unei competenţe exclusive a autorităţilor administraţiei publice locale, de a constata şi sancţiona abaterile la Legea nr.50/1991.
Solicită recurenţii admiterea recursului, în sensul admiterii excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate a Convenţiei nr.9987/05.06.2012, iar în subsidiar, respingerea excepţiei de nelegalitate, ca neîntemeiată.
Prin întâmpinare intimatul reclamant […] a solicitat respingerea recursului.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, arată intimatul că, în mod corect a fost respinsa această excepţie, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de Legea nr.554/2004 pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ cu o excepţie de nelegalitate.
Cu privire la caracterul unilateral al actului administrativ atacat, solicită să se constate că nu poate fi primită susţinerea din cuprinsul motivelor de recurs, potrivit cu care „Convenţia nr.9987/05.06.2012 ar avea caracterul unui act bilateral în care ambele părţi si-au asumat dreptul si obligaţii”, căci, indiferent de modalitatea în care este intitulat un act, pentru a stabili caracterul acestuia, urmează a fi analizat care este obiectul şi efectele juridice pe care le produce.
Astfel, actul ce face obiectul excepţiei de nelegalitate are caracterul, aşa cum a reţinut si instanţa de fond, al unei delegări de competenţă.
În ceea ce priveşte caracterul individual al actului atacat, este de asemenea de observat împrejurarea că, instanţa de fond în mod corect a apreciat existenţa acestei trăsături a actului, în considerarea faptului că actele administrative cu caracter normativ sunt emise în scopul organizării executării legii, spre deosebire de cele individuale, cum este cazul de faţă, care se emit în scopul aplicării în concret a legii, ori, este evident că, actul administrativ atacat a fost emis în scopul aplicării în concret a Legii nr. 50/1991, faţă de un număr determinat de persoane.
În ceea ce priveşte temeinicia excepţiei de nelegalitate, consideră intimatul că, susţinerile din cuprinsul motivelor de recurs nu pot fi primite, urmând a fi păstrata hotărârea instanţei de fond ca legală şi temeinică.
Examinând actele şi lucrările dosarului, prin prisma criticilor formulate şi a probatoriului administrat, văzând şi dispoziţiile art.312 Cod pr.civilă, Curtea apreciază în sensul admiterii recursului, modificând în tot sentinţa recurată, în sensul respingerii cererii ca nefondată, pentru următoarele considerente, în esenţă:
Instanţa a fost investită de către reclamantul […] în timpul judecăţii cauzei având ca obiect plângere contravenţională, înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanţa sub nr. 15438/212/19.06.2012, cu soluţionarea cauzei având ca obiect excepţia de nelegalitate a Convenţiei nr.9987/05.06.2012 încheiată între PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN şi PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, solicitând constatarea nelegalităţii actului administrativ atacat, cu motivarea sus expusă.
Faţă de situaţia creată, constatând că sunt întrunite condiţiile sesizării instanţei de contencios administrativ în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate, prin Încheierea pronunţată la data de 18.02.2013, Judecătoria Constanţa dispune înaintarea cauzei Tribunalului Constanţa – Secţia Contencios Administrativ în vederea soluţionării excepţiei, iar în temeiul art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 suspendă judecata cauzei până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ invocat.
Primind cauza spre competentă soluţionare, Tribunalul Constanţa procedează la înregistrarea acesteia sub nr.15438/212/12.03.2013, pentru ca, după examinarea susţinerilor părţilor, prin Sentinţa civilă nr.4748/18.12.2013 să dispună respingerea excepţiei inadmisibilităţii formulării excepţiei de nelegalitate, admiţând excepţia de nelegalitate şi, astfel constatând nelegalitatea Convenţiei 9987/05.06.2012 încheiată de PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN CONSTANŢA, cu motivaţia sus relevată, acestea fiind condiţiile în care a fost abordată calea de atac recursului, de către pârâţii CONSILIUL JUDEŢEAN CONSTANŢA şi PREŞEDINTELE CONSILIULUI JUDEŢEAN, criticând hotărârea pronunţată de instanţa de fond pentru considerentele relevate.
Revenind asupra motivelor de recurs, prin raportare la susţinerile părţilor şi văzând şi dispoziţiile art.4 din Legea nr.554/2044 prin coroborare cu cele cuprinse în Legea nr.50/1991 şi Legea nr.215/2001, şi prin aplicarea dispoziţiilor cuprinse în art.3041 Cod pr.civilă, Curtea apreciază în sensul admiterii recursului, cu consecinţa modificării în tot a sentinţei recurate, în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate ca nefondată, pentru următoarele considerente, în esenţă:
Reclamantul […] a invocat excepţia de nelegalitate a Convenţiei nr.9987 din 25.06.2012 încheiată de PREŞEDINTELE CJC şi PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, în temeiul dispoziţiilor art.4 din Legea nr.554/2044, potrivit căruia: „Alin.1 – Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”
Urmează a se reţine că în conţinutul Convenţiei nr.9987/25.06.2012, în legătură cu care s-a invocat excepţia de nelegalitate, părţile au stipulat expres că: „PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU şi PREŞEDINTELE CJC au convenit, în temeiul art.104 alin.5 lit.b din Legea 215/2001:
Art. 1 – Preşedintele, prin structurile de specialitate, va acorda sprijin Solicitantului in vederea punerii in aplicare a prevederilor Legii nr.50/1991 in sensul constatării şi sancţionării contravenţiilor stabilite prin acestea.(…)
Art.3 – Preşedintele prin personalul împuternicit din cadrul aparatului propriu, are obligaţia sa urmărească pe raza administrativ teritoriala a comunei Mihail Kogalniceanu respectarea disciplinei in domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii, ?i în funcţie de constatările referitoare la încălcarea prevederilor legale, sa aplice sancţiuni si/sau sa se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penala, după caz, conform prevederilor legale in vigoare.
Art. 4 – Structura de specialitate din cadrul aparatului propriu al Preşedintelui, abilitata sa îndeplinească atribuţii de constatare ?i sancţionare a contravenţiilor este Direcţia de Control denumită in continuare Direcţie.
Art.5 – Personalul Direcţiei desemnat să îndeplinească atribuţii de agenţi constatatori are obligaţia de a-?i îndeplini obligaţiile izvorâte din executarea prezentei convenţii in limita competentelor stabilite de către Preşedinte si de către solicitant, cu respectarea dispoziţiilor legale ce guvernează activitatea respectiva (…)”
Aşa fiind, reţine Curtea că acordul părţilor s-a circumscris dispoziţiilor cuprinse în conţinutul art.104 alin.5 lit.b din Legea nr. 215/2001, a administraţiei publice locale – republicată, text de lege potrivit căruia:
„Alin.5 – În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin.1 lit.d, preşedintele consiliului judeţean:
a) îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, activităţile de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în comune şi oraşe;
b) poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora”.
Cu alte cuvinte, intimatul a solicitat instanţei a se pronunţa asupra excepţiei de nelegalitate, în legătură cu un act administrativ, astfel cum este definit în conţinutul art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/2004, ca fiind: „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice…”, având în vedere că aceasta este una din căile/formele prevăzute de lege, pentru exercitarea unui control judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect), prin care se tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti, indiferent de obiect sau de stadiu procesual.
În acest context, consideră Curtea că se impune a se observa că legiuitorul nu circumstanţiază posibilitatea ridicării excepţiei de nelegalitate la anumite categorii de instanţe, rezultând că ea poate fi ridicată în orice categorie de litigii şi în orice fază a procesului, cu menţiunea că, excepţia nu poate viza orice act administrativ, ci numai acel act administrativ unilateral cu caracter individual, de care depinde soluţionarea pe fond a respectivului litigiu civil, de contencios administrativ etc…
În speţă, reţine Curtea că, criticile recurentei se circumscriu împrejurării că, „în mod greşit instanţa de fond nu a avut în vedere faptul de a se afla în prezenţa unui act administrativ ce nu are caracter unilateral, în sensul art.4 din Legea nr.554/2004”, ci, reprezintă acordul de voinţă al celor două autorităţi, urmare sprijinului solicitat de PRIMARULUI COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, prin Convenţia nr.9987/25.06.2012, părţile stabilind obligaţii reciproce.
Coroborând dispoziţiile legale citate cu susţinerile părţilor şi, având în vedere că, excepţia de nelegalitate reprezintă un instrument procedural prin care se ajunge nu la anularea actului administrativ, ci doar la constatarea nelegalităţii acestuia, în condiţiile în care verificarea respectării condiţiilor de validitate ale actului se face prin raportare la legislaţia existentă la momentul emiterii sale, după cum este şi logic, Curtea apreciază că, în mod legal şi temeinic, instanţa de fond a procedat la respingerea excepţiei de inadmisibilitate a invocării excepţiei de nelegalitate a Convenţiei nr.9987/25.06.2012.
Cu toate acestea, reţine Curtea că, fondului pricinii i-a fost dat o dezlegare nelegală, urmare unei interpretări necorespunzătoare a legislaţiei existente la momentul emiterii actului administrativ, astfel:
Potrivit art.104 alin.1 din Legea nr.215/2001 – republicată:
„ Alin.1 – Preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte, în condiţiile legii, următoarele categorii principale de atribuţii:
a) atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes judeţean;
b) atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean;
c) atribuţii privind bugetul propriu al judeţului;
d) atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei publice locale şi serviciile publice;
e) atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean;
f) alte atribuţii prevăzute de lege sau sarcini date de consiliul judeţean”.
Din dispoziţia legală sus citată reţine Curtea a rezulta fără putinţă de tăgadă că, PREŞEDINTELE CJC, în îndeplinirea atribuţiilor sale, în condiţiile legii, poate acorda sprijin administraţiei publice locale, având atribuţii privind serviciile publice de interes judeţean, probatoriul administrat în cauză, făcând dovada că PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU nu are un aparat de specialitate, pentru verificarea respectării disciplinei în construcţii pe raza administrativ teritorială a comunei.
În raport cu sus menţionatele reţineri, sunt relevante în accepţiunea Curţii dispoziţiile cuprinse în art.27 din Legea nr.50/1991, privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii – republicată, potrivit cu care:
„Alin.1 – Preşedinţii consiliilor judeţene, primarii şi organele de control din cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene au obligaţia să urmărească respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor în construcţii în cadrul unităţilor lor administrativ-teritoriale şi, în funcţie de încălcarea prevederilor legale, să aplice sancţiuni sau să se adreseze instanţelor judecătoreşti şi organelor de urmărire penală, după caz.
Alin.2 – Arhitectul-şef al judeţului şi personalul împuternicit al compartimentului de specialitate din subordinea acestuia urmăresc respectarea disciplinei în domeniul autorizării executării lucrărilor de construcţii pe teritoriul administrativ al judeţului, precum şi respectarea disciplinei în urbanism şi amenajarea teritoriului legată de procesul de autorizare a construcţiilor.
Alin.3 – Contravenţiile prevăzute la art.26 alin.1, cu excepţia celor de la lit. h – lit.l, se constată şi se sancţionează de către compartimentele de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţilor administraţiei publice locale ale municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, oraşelor şi comunelor, pentru faptele săvârşite în unitatea lor administrativ-teritorială sau, după caz, în teritoriul administrativ al sectoarelor municipiului Bucureşti, potrivit competenţelor de emitere a autorizaţiilor de construire/desfiinţare.
Alin.4 – Contravenţiile prevăzute la art.26 alin.1 lit. h, lit.i şi lit.j se constată şi se sancţionează de către organele de control ale Inspectoratului de Stat în Construcţii.
Alin.5 – Procesele-verbale de constatare a contravenţiilor, încheiate de organele de control ale administraţiei publice locale, se înaintează, în vederea aplicării sancţiunii, şefului compartimentului care coordonează activitatea de amenajare a teritoriului şi de urbanism sau, după caz, preşedintelui consiliului judeţean ori primarului unităţii administrativ-teritoriale sau al sectorului municipiului Bucureşti în a cărui rază s-a săvârşit contravenţia.”
Faţă de conţinutul textului sus redat, reţine Curtea că competenţa constatării contravenţiilor şi aplicării sancţiunilor revine compartimentelor de specialitate cu atribuţii de control ale autorităţii publice locale, însă, probatoriul administrat face dovada lipsei aparatului de specialitate, fapt pentru care, competenţa poate fi delegată odată ce, dacă legiuitorul ar fi vrut să interzică expres delegarea acestor atribuţii, ar fi prevăzut acest aspect.
În acest sens observă Curtea că, atât în conţinutul Legii nr.215/2001, cât şi în conţinutul Legii nr. 50/1991, ambele cu modificările ulterioare, legiuitorul nu a înţeles a interzice PREŞEDINTELE CJC, prin compartimentele sale de specialitate a asigura sprijinul solicitat de autoritatea publică locală – PRIMARUL COMUNEI MIHAIL KOGĂLNICEANU, în vederea punerii în aplicare a prevederilor cuprinse în Legea nr.50/1991, în sensul constatării şi sancţionării contravenţiilor stabilite prin aceasta.
Concluzionând, şi având în vedere că, potrivit Convenţiei intervenite între părţi, recurenta, prin personalul împuternicit din cadrul aparatului propriu, avea obligaţia legală să urmărească pe raza administrativ teritorială a comunei MIHAIL KOGĂLNICEANU respectarea disciplinei în domeniul executării autorizării lucrărilor de construcţii, cum nu au fost constatate în urma verificării actului administrativ condiţii de invaliditate ale acestuia, prin raportare la legislaţia existentă la momentul emiterii sale, văzând şi dispoziţiile art.312 Cod pr.civilă, Curtea admiţând recursul, dispune modificarea în tot a sentinţei recurate, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a Convenţiei nr.9987/25.06.2012, ca nefondată.
