Art.1 din Legea nr.118/2010
Decizia nr.20/2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
Analiza condiţiilor ingerinţei statului în dreptul de proprietate pe care reclamanţii l-au dobândit asupra salariilor, făcută de către Curtea Constituţională are un caracter obligatoriu pentru instanţele de judecată, astfel că se poate reţine ca fiind justificată pentru considerentele arătate, măsura temporară a reducerii salariilor până la data de 31.12.2010.
Analiza condiţiilor ingerinţei statului în dreptul de proprietate pe care reclamanţii l-au dobândit asupra salariilor, făcută de către Curtea Constituţională are un caracter obligatoriu pentru instanţele de judecată, astfel că se poate reţine ca fiind justificată pentru considerentele arătate, măsura temporară a reducerii salariilor până la data de 31.12.2010.
În acelaşi sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia nr.20/2011, pronunţată în recurs în interesul legii, a statuat că prin măsurile dispuse prin art.1 din Legea nr.118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu se aduce atingere vreunui principiu fundamental consacrat prin Convenţie.
În acelaşi sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia nr.20/2011, pronunţată în recurs în interesul legii, a statuat că prin măsurile dispuse prin art.1 din Legea nr.118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu se aduce atingere vreunui principiu fundamental consacrat prin Convenţie.
S-a reţinut că, diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei este prevăzută în Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ care conţine prevederi suficient de clare, precise şi accesibile pentru a fi considerat “lege” din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
S-a reţinut că, diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei este prevăzută în Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ care conţine prevederi suficient de clare, precise şi accesibile pentru a fi considerat “lege” din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Cu privire la scopul ingerinţei, măsura diminuării cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei este justificată de un interes public (“utilitatea publică”), astfel cum rezultă din expunerea de motive a Legii nr.118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi din deciziile nr.872/2010 şi nr.874/2010, respectiv de necesitatea de a reduce cheltuielile bugetare în contextul crizei economice mondiale.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, se apreciază că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, se apreciază că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
În altă ordine de idei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut faptul că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% este incidentă tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod.
În altă ordine de idei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut faptul că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% este incidentă tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod.
Ca atare, se consideră că prin măsurile dispuse prin art.1 din Legea nr.118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu se aduce atingere vreunui principiu fundamental consacrat prin Convenţie (cum sunt nea sau preeminenţa dreptului).
Totodată, prin decizia de inadmisibilitate pronunţată la data de 6 decembrie 2011 în cauzele Felicia Mihăieş împotriva României (cererea nr.44232/11) şi Adrian Gavril Senteş împotriva României (cererea nr.44605/11), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat neîncălcarea de către Statul român a dispoziţiilor articolului 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţie, sub aspectul reducerii cu 25% a salariilor, ca urmare a aplicării Legii nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar[1], cu modificările şi completările ulterioare.
Totodată, prin decizia de inadmisibilitate pronunţată la data de 6 decembrie 2011 în cauzele Felicia Mihăieş împotriva României (cererea nr.44232/11) şi Adrian Gavril Senteş împotriva României (cererea nr.44605/11), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat neîncălcarea de către Statul român a dispoziţiilor articolului 1 din Protocolul Adiţional nr. 1 la Convenţie, sub aspectul reducerii cu 25% a salariilor, ca urmare a aplicării Legii nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar[1], cu modificările şi completările ulterioare.
Decizia civilă nr. 3/09 ianuarie 2012
Constată că, prin cererea înregistrată la data de 2.09.2010, reclamanţii N.N., R.D., R.C., R.V., P.Gh.D., D.C., M.M., O.N., V.A.D., C.F. şi G.I. au chemat în judecată pe pârâta Comuna P.-M. reprezentată prin primar D.A.D., solicitând ca, prin sentinţa ca se va pronunţa în cauză, să se dispună anularea dispoziţiilor emise de Primarul comunei P.-M. la data de 7.07.2010, prin care le-au fost diminuate salariile cu 25%, precum şi obligarea pârâtei la plata diferenţelor salariale dintre sumele-drepturi salariale efectiv încasate şi cele cuvenite reclamanţilor potrivit contractelor individuale de muncă şi actelor adiţionale la acestea, începând cu luna iulie 2010, sume actualizate cu indicele de inflaţie până la data plăţii efective.
În motivare, reclamanţii au arătat că sunt salariaţi ai Primăriei P.-M., iar la data de 5.08.2010, când au primit plata salariului aferent lunii iulie 2010, au luat cunoştinţă despre măsura diminuării drepturilor salariale cu 25% faţă de luna precedentă. S-a arătat că o astfel de măsură unilaterală nesocoteşte prevederile art. 40 alin.2 lit.c din Codul muncii, privind obligaţia angajatorului de a acorda salariaţilor toate drepturile ce decurg din lege, din contractele de muncă aplicabile şi din contractele individuale de muncă, dar nesocoteşte deopotrivă şi principiul forţei obligatorii a contractului de muncă şi pe cel al consensualismului, potrivit cu care părţile sunt libere să stabilească modalitatea de încheiere, de modificare ori de încetare a raporturilor de muncă, în limitele legii, iar salariul reprezintă unul dintre elementele esenţiale ale contractului individual de muncă, un drept convenit în conţinutul contractului, potrivit art.17 alin.2, 3 din cod şi asupra căruia nu se pot aduce modificări decât de către părţi, prin acord, iar nu de către angajator, în mod unilateral, ori de către stat – care este un terţ în raportul juridic de muncă. În plus, prin edictarea, de către stat, a unei legi de diminuare a salariilor numai în sectorul bugetar, s-a creat o diferenţă de tratament nejustificată între personalul bugetar şi salariaţii încadraţi în muncă de către angajatori privaţi, atât timp cât protecţia juridică a raporturilor de muncă este realizată prin aceleaşi norme, atât pentru sectorul bugetar, cât şi pentru mediul privat.
Pârâta a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată, pentru considerentul că măsura dispusă prin dispoziţiile contestate de reclamanţi a fost impusă de prevederile Legii nr.118/2010, care, în cuprinsul art.1, a prevăzut diminuarea cu 25% a cuantumului brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, stabilite conform Legii nr. 330/2009 şi O.U.G. nr. 1/2010. S-a arătat că această lege a fost supusă controlului de constituţionalitate, iar Curtea Constituţională a decis că sunt respectate prevederile art. 53 din României, că reprezintă o măsură cu caracter temporar şi nediscriminatoriu şi este justificată de necesitatea restabilirii echilibrului bugetar în condiţii de criză economică. De asemenea, s-a arătat că reducerea cheltuielilor bugetare a determinat şi retragerea din bugetul local a sumelor defalcate din TVA, cu destinaţia „Cheltuieli de capital”, ceea ce a redus şi mai mult fondurile aflate la dispoziţia primăriei, iar la nivel de instituţie nu există contracte colective de muncă.
Tribunalul Vâlcea, prin sentinţa civilă nr.116/1 februarie 2011, a admis contestaţia şi a dispus anularea dispoziţiilor cu nr.198, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 208, 209 si 210 emise la data de 7.07.2010 de către Primarul comunei P.-M.
A obligat pe pârâtă la plata diferenţelor salariale dintre sumele (drepturi salariale) efectiv încasate şi cele cuvenite reclamanţilor potrivit contractelor individuale de muncă şi actelor adiţionale la acestea, începând cu luna iulie 2010 şi până în luna decembrie 2010 inclusiv, sume actualizate cu indicele de inflaţie până la data plăţii efective.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut că măsura diminuării cu 25% a salariului brut al reclamanţilor, începând cu data de 3 iulie 2010, în temeiul dispoziţiilor art.1 din Legea nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar a avut drept fundament o normă de drept intern şi că, în privinţa aplicării acesteia, intimata nu avea o marjă de apreciere ori de interpretare, şi nici putere decizională asupra modalităţii de punere în executare, comportamentul său fiind predeterminat prin chiar legea în discuţie.
S-a constatat însă că, diminuând într-o aşa de mare măsură drepturile salariale recunoscute şi reglementate de legislaţia anterioară, astfel cum ele se găseau în plată, prin adoptarea unui nou act normativ, statul român şi-a încălcat obligaţiile asumate prin ratificarea Convenţiei Europene asupra Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, cu specială referire la protecţia proprietăţii private, realizată prin art.1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie, dar şi a altor norme din alte documente internaţionale, respectiv art.17 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art.17 alin.1 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, realizându-se prin aceasta o ingerinţă care afectează dreptul în substanţa sa, şi iată de ce:
Mai întâi, s-a precizat că dreptul la un salariu, corolar al dreptului la muncă, este recunoscut în legislaţia internă ca un drept fundamental şi în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.
În al doilea rând, s-a arătat că, în privinţa personalului plătit din fonduri publice, statul are, în principiu, posibilitatea (recunoscută ca un drept) de a decide cu privire la drepturile salariale, al căror cuantum îl poate modifica în diferite perioade de timp, prin intervenţii legislative. Problema care se pune, însă, în legătură cu acest aspect, este aceea de a se identifica limitele până la care se poate întinde această putere discreţionară, mărimea marjei de apreciere a statului în alegerea politicilor economice şi a construcţiei bugetare, astfel ca ele să se menţină în cadrul general de legalitate. În alţi termeni, până unde poate să fie concepută ca „legală”, „justificată”, ori „raţională şi rezonabilă” o măsură de diminuare a salariilor bugetarilor dispusă printr-o modificare legislativă, şi asupra căror componente ale salariilor, în final – până la ce procent de diminuare a drepturilor băneşti se poate ajunge prin exerciţiul actului de putere.
Nu există un criteriu fix, imuabil, de tranşare a acestei chestiuni, nici Curtea Europeană nu a enunţat o „formulă” de rezolvare a acestei probleme, ci a oferit o abordare „de la caz la caz”, constatând, întotdeauna în concret, dacă reclamantul a suferit o încălcare a vreunui drept ocrotit de Convenţie.
Pus să se pronunţe asupra acestor chestiuni (în condiţiile în care asupra demersului legislativ al statului s-au formulat critici de neconvenţionalitate), în lipsa unei jurisprudenţe a Curţii Europene, prin care să fi fost analizate chiar aceste aspecte, adică posibilitatea de a se invoca o încălcare a art.1 din Primul Protocol prin simplul fapt al diminuării (importante) a salariilor bugetarilor, de către stat, printr-o intervenţie legislativă, judecătorul naţional are, însă, obligaţia de a analiza direct dispoziţiile Convenţiei, în raport de normele interne (incluzând aici şi deciziile Curţii Constituţionale). Deciziile Curţii Europene pronunţate în materia drepturilor salariale au presupus luarea în consideraţie a unor particularităţi esenţiale de speţă (cum sunt existenţa unor drepturi stabilite anterior prin hotărâri judecătoreşti, problema dreptului de a primi în continuare anumite sporuri şi stimulente, cea a drepturilor stabilite în urma mutării pe un alt post, ori a plăţii salariilor pentru anterior prestată, ce au constituit circumstanţele particulare în cauzele Mureşanu c.României, Aurelia Popa c.României, Lelas c.Croaţiei, Vilho Eskelinen c.Finlandei, Kechko c.Ucrainei); aceasta face exclusă aplicarea, în speţa de faţă, a argumentelor reţinute de Curte în acele decizii.
În abordarea problemei în discuţie, trebuie pornit de la premisa că, dacă puterea discreţionară a statului nu este cantonată doar la acea componentă a salariului constând în suplimente, sporuri, stimulente şi alte adaosuri (faţă de care există deja o jurisprudenţă suficient conturată a Curţii Europene, în sensul că ele nu intră în zona de interes a protecţiei unui drept de proprietate în înţelesul art. 1 din Primul Protocol) şi dacă se consideră că puterea de discreţie poate fi extinsă şi asupra componentei esenţiale a salariului (salariul de bază/salariul de încadrare), într-o proporţie atât de însemnată, argumente precum dreptul statului la adoptarea oricăror reduceri de salarii nu mai subzistă; altminteri, s-ar ajunge lesne la concluzia că orice reducere, în orice procent (ex. – de 90%), dacă este prevăzută de o lege şi dacă este justificată formal de o anumită situaţie pretins obiectivă, este şi permisă, ceea ce, desigur, nu ar constitui decât o expresie pură a arbitrariului şi ar lovi în fundamentul statului de drept.
Apoi, reclamanţii dobândiseră drepturile lor în temeiul unei legi speciale anterioare, suficient de clare şi previzibile, lege care le permitea să-şi previzioneze, la nivel individual şi familial, o anumită conduită şi o manieră de gestionare prezentă şi viitoare a acestor venituri; o asemenea prerogativă trebuie recunoscută ca făcând parte din dreptul de dispoziţie al oricărei persoane asupra unei componente a patrimoniului său legal dobândit, iar diminuarea într-o proporţie într-atât de însemnată a acesteia, prin intervenţia intempestivă a legiuitorului, nu poate avea altă consecinţă decât afectarea substanţei dreptului în partea sa cea mai importantă şi definitorie – prerogativa dispoziţiei.
Nu se poate exclude, deci, de plano, problema încălcării dreptului la proprietatea asupra bunurilor individului, mai ales că, în raporturile sale de muncă cu statul, el este partea cea mai slabă, fără posibilitatea vreunei negocieri, iar, pe de altă parte, statul este prezumat solvabil.
Noţiunea de „bunuri” poate cuprinde atât „bunuri actuale”, cât şi valori patrimoniale, inclusiv, în anumite situaţii bine stabilite, creanţe al căror titular demonstrează că acestea au o bază suficientă în dreptul intern, sau în virtutea cărora reclamantul poate pretinde că are cel puţin o „speranţă legitimă” să obţină exercitarea efectivă a unui drept de proprietate (Hotărârea Curţii în cauza Draon împotriva Franţei [MC], nr. 1.513/03, & 65, CEDO 2005-IX).
Din această perspectivă, s-a considerat că reclamanţii aveau, la data intrării în vigoare a noii legi, un bun, în accepţiunea art.1 din Primul Protocol Adiţional la Convenţie, ce le-a fost afectat printr-o ingerinţă din partea statului.
Asupra justificării ingerinţei, instanţa trebuie să analizeze dacă ingerinţa denunţată se justifică, respectiv dacă ea era legală în sensul noţiunii de supremaţie a dreptului, dacă măsura era necesară într-o societate democratică şi dacă se respecta principiul proporţionalităţii şi al justului echilibru între scopul legitim urmărit şi urmările produse. Principiul legalităţii presupune existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în aplicarea lor (Ex-Regele Greciei şi alţii împotriva Greciei [MC], nr. 25.701/94, & 79 CEDO 2000-XII, (Beyler împotriva Italiei [MC], nr. 33.202/96, & 109 – 110, CEDO 2000-I; Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei, nr. 14.340/05, & 70, 8 iulie 2008). Or, cum s-a arătat deja, tocmai exigenţele legate de caracterul accesibil şi previzibil al noii reglementări nu sunt satisfăcute, aşa încât se poate constata că, în cazul de faţă, claritatea şi previzibilitatea impuse de noţiunea de „legalitate” au fost serios afectate, iar măsura nu mai apare astfel ca fiind justificată şi rezonabilă, necesară într-o societate democratică.
Restrângerea exerciţiului unor drepturi, în lumina celui de al treilea paragraf al art. 2 din Protocolul nr. 4 adiţional la Convenţia Europeană, trebuie să se raporteze la păstrarea echilibrului între drepturile individului şi interesele mai largi ale unei societăţi democratice; în acest domeniu, jurisprudenţa Curţii Europene a stabilit regula strictei interpretări asupra condiţiilor de restricţionare: aceste restricţii trebuie să fie prevăzute de lege şi să fie necesare într-o societate democratică, „nici un alt criteriu decât acelea menţionate în însăşi clauza de exceptare nu va fi la baza vreunei restricţii şi că aceste criterii trebuie să fie înţelese astfel încât limbajul să nu fie extins dincolo de înţelesul obişnuit” (cauza Sunday Times c. Regatului Unit – 1979). Adoptarea de restricţii prevăzute de lege impune ca legea respectivă să fie accesibilă şi formulată în mod precis, astfel ca orice cetăţean să-şi poată adapta conduita, iar exerciţiul puterii de discreţie al statului să vizeze un scop legitim (cauza Malone c. Regatului Unit – 1984).
Pe de altă parte, este adevărat că, aşa cum a statuat în mod constant Curtea Europeană, statele dispun de o marjă largă de apreciere pentru a stabili ceea ce este în interesul public, mai ales atunci când este vorba de adoptarea şi aplicarea unor măsuri de reformă economică sau de justiţie socială (hotărârea Viaşu împotriva României – 2008, hotărârea Ramadhi şi alţii împotriva Albaniei, nr. 38.222/02), însă se poate constata că mecanismul ales de legiuitorul intern, în adoptarea măsurilor de austeritate nu a fost implementat într-un mod compatibil cu art.1 din Protocolul nr.1 şi cu celelalte reglementări din Convenţie. Curtea Europeană a decis chiar că un stat nu poate invoca o stare generală de necesitate pentru a justifica restrângerea drepturilor şi libertăţilor, dacă criza sau pericolul public nu au un caracter excepţional, de o aşa gravitate încât măsurile normale sau restricţiile permise de Convenţie pentru asigurarea siguranţei publice, a sănătăţii şi ordinii să se dovedească ineficiente (Grecia – 1969), şi că în nici un caz nu există o justificare din partea statului atunci când criza sau starea excepţională sunt, ele însele, în tot sau în parte, rezultatul unor politici greşite ori al neluării măsurilor adecvate astfel încât drepturile şi libertăţile cetăţenilor să nu fie afectate într-o aşa de mare măsură încât ei să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă.
Pentru a determina dacă măsura litigioasă respectă justul echilibru necesar şi, în special, dacă nu obligă pe reclamanţi să suporte o sarcină disproporţionată, trebuie să se ia în considerare modalităţile de compensare prevăzute de legislaţia naţională. În această privinţă, Curtea Europeană a statuat că, fără plata unei sume rezonabile în raport cu valoarea bunului, privarea de proprietate constituie, de regulă, o măsură excesivă şi că lipsa totală a despăgubirilor nu poate fi justificată în domeniul art. 1 din Protocolul nr. 1 decât în împrejurări excepţionale (cauza Ex-regele Greciei şi alţii împotriva Greciei [GC], Cererea nr. 25.701/1994, paragraful 89, CEDO 2000-XII; cauza Broniowski împotriva Poloniei [GC], Cererea nr. 31.443/1996, paragraful 176, CEDO-V). Chiar dacă aceste statuări vizau o cauză de expropriere, ele dobândesc o valoare de principiu, acolo unde a existat o încălcare a unui drept ocrotit de Convenţie şi consecinţele acestei încălcări nu au fost reparate.
Temeiul legal al obligaţiei de indemnizare a fost găsit de Curte tot în dispoziţiile art.1 din Protocolul nr.1. Curtea a ajuns la concluzia că această obligaţie decurge implicit din acest text, luat în ansamblul său. Curtea a statuat în sensul că, în absenţa unei indemnizări, art.1 din Protocolul nr.1 n-ar asigura decât o protecţie iluzorie şi ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicţie cu dispoziţiile Convenţiei.
Legea nr.118/2010 nu oferă reclamanţilor posibilitatea de a obţine despăgubiri pentru atingerea adusă dreptului de proprietate în cauză. Lipsa totală a despăgubirilor nu se poate justifica, avându-se în vedere circumstanţele speţei, cu atât mai mult cu cât nici o circumstanţă excepţională nu a fost invocată de Guvern pentru a o justifica. În cuprinsul Legii nr.119/2010, a fost justificată necesitatea luării acestei măsuri, dar nu a fost justificată şi cauza (străină de conduita cetăţenilor) care a condus la starea de lucruri actuală, ce ar reclama intervenţia de austeritate, cauză care să nu aibă legătură cu propria sa activitate (a Guvernului), comisivă sau omisivă; nu a fost justificată nici lipsa totală a despăgubirilor sau, în genere, a oricăror compensări, statul neoferind posibilitatea reclamanţilor de a-şi recupera valoarea patrimonială de care au fost lipsiţi. Nu s-a justificat de către stat nici nealegerea altor variante care ar fi înlăturat consecinţele încălcării dreptului, cum ar fi, bunăoară, eliberarea unor titluri de creanţă plătibile la momentul când s-ar fi considerat că este cu putinţă, preferându-se varianta în care, recunoscându-se totuşi că partea diminuată din salarii trebuie restituită bugetarilor, s-a decis că măsura va dura până la data de 31.12.2010, după care se va reveni la vechile salarii, anterioare diminuării, dar nu s-a compensat diminuarea deja realizată. Statul îşi asumase o obligaţie de rezultat, odată cu adoptarea măsurii de austeritate, anume aceea de a reveni, la data de 31.12.2010, la situaţia anterioară, pentru că altfel nu mai subzista constituţionalitatea legii, numai că acest lucru nu s-a întâmplat, iar la expirarea termenului, Guvernul a invocat din nou aplicarea art. 53 din Constituţie pentru restrângerea exerciţiului drepturilor, prin expunerea de motive a Legii privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, adoptând conceptul de „revenire etapizată” la cuantumul salariilor la nivelul anterior Legii nr. 118/2010, şi hotărând o majorare salarială de 15% din salariile diminuate cu 25%; această lege a fost, de asemenea, declarată constituţională, prin Deciziile nr. 1655 şi 1657 din 2010 ale Curţii Constituţionale, cu motivarea, de esenţă, că este prerogativa legiuitorului, care va decide în funcţie de situaţia economică şi financiară a ţării, stabilirea modalităţii de realizare a procesului de revenire etapizată a cuantumului drepturilor salariale, Curtea reţinând şi Opinia nr.598/20.12.2010 a Comisiei de la Veneţia, ale cărei argumente au fost extinse până la a considera că statul poate, temporar, decide reducerea salariilor întregului personal plătit din fonduri publice, răspunzând astfel unei situaţii de gravă criză economică ce afectează statul – „qui potest plus, potest minus”.
Or, într-o asemenea manieră de abordare, reclamanţii sunt, practic, lipsiţi în mod esenţial de dreptul de previzionare şi de orice certitudine cu privire la momentul sau la anul în care îşi vor putea vedea restabilite, cel puţin pentru viitor, vechile cuantumuri anterioare Legii nr.118/2010. Aceasta, împreună cu lipsa totală a despăgubirilor sau, în genere, a oricăror compensări pentru reducerile deja aplicate, le-a impus cetăţenilor (şi reclamanţilor) o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul lor de proprietate garantat de art.1 din Protocolul nr.1.
În aceste condiţii, chiar presupunând că ingerinţa în dreptul reclamanţilor este prevăzută de lege şi că ea ar servi unei cauze de utilitate publică (aceea de a se preveni colapsul financiar şi ameninţarea la adresa statului), tribunalul a apreciat că reducerea salariilor de încadrare, într-o aşa de mare măsură, şi imposibilitatea reclamanţilor de a-şi mai recupera vreodată sumele de bani rezultate din aplicarea măsurilor de austeritate, reunite cu împrejurarea că statul, după ce şi-a asumat obligaţia de a reveni asupra acestor măsuri după un termen determinat, nu a făcut-o, fac ca justul echilibru – care trebuie păstrat între protecţia proprietăţii reclamanţilor asupra bunurilor lor şi cerinţele interesului general – să fi fost distrus, reclamanţii suportând, astfel, o sarcină specială şi exorbitantă.
Dacă se are în vedere că, prin Deciziile Curţii Constituţionale nr.872 şi 874 din 2010 (dar şi prin Deciziile nr.1655 şi 1657 din 2010), s-a apreciat că legea nouă este conformă cu anumite dispoziţii constituţionale, pe care Curtea le-a analizat în limitele învestirii sale, în egală măsură nu se poate ignora că aceste decizii nu pot să acopere, prin problema de drept analizată şi prin considerentele acolo expuse, toate aspectele referitoare la speţa dedusă judecăţii; concordanţa Legii nr.118/2010 cu textele constituţionale, pe care Curtea a constatat-o, cu toată ampla motivare asupra ameninţării la adresa stabilităţii economice, nu se poate substitui aprecierii instanţelor în orice situaţie în care sunt invocate încălcări ale unor drepturi.
Instanţele interne, care alcătuiesc puterea judecătorească în accepţiunea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară (art.1 alin.1 şi art.2), independente şi imparţiale, sunt şi trebuie să rămână singurele care au plenitudine de competenţă şi singurele învestite cu puterea de a aprecia, în litigiile cu care sunt sesizate, dacă trebuie să aplice un text dintr-o lege internă, ori să aplice direct o normă internaţională, în baza prevederilor art.20 alin.2 din Constituţie, potrivit cu care „Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.”
Aşadar, a nega prerogativa instanţelor de a aprecia ele însele, în mod independent şi imparţial, asupra modului de aplicare şi interpretare a unei legi, sub motivul că o anumită interpretare a aceleiaşi legi a fost făcută de Curtea Constituţională (care nu reprezintă un „tribunal independent şi imparţial” în accepţiunea Convenţiei), înseamnă a le nega acestora puterea (şi obligativitatea) de a soluţiona pretenţia dedusă judecăţii, ceea ce ar însemna un regretabil regres în evoluţia statului de drept, din perspectiva cerinţelor primului paragraf al art. 6 din Convenţie.
Fără a nega obligativitatea unei hotărâri pronunţate de Curtea Constituţională, trebuie totuşi amintit că deciziile acesteia (inclusiv considerentele decisive) sunt general obligatorii numai atunci când se constată o încălcare a vreunei norme constituţionale printr-o altă normă internă (în interpretarea sistematică a art. 12 alin. 3 din Legea nr.47/1992 cu modificările ulterioare), ceea ce, evident, nu este cazul în speţă. În cazul respingerii obiecţiilor sau excepţiilor de neconstituţionalitate, este, de altfel, posibilă formularea unor noi excepţii, iar Curtea Constituţională poate proceda, pe baza unor noi argumente, sau ca urmare a revenirii la practica anterioară, la admiterea acestora, chiar dacă anterior s-a pronunţat în sensul constituţionalităţii.
Aşa cum reglementările internaţionale au întâietate în faţa celor interne, inclusiv în faţa Constituţiei României, statuările Curţii Europene a Drepturilor Omului de la Strasbourg, de exemplu, au prioritate faţă de cele ale Curţii Constituţionale a României, fiind obligatorii pentru instanţele de judecată.
Instanţele judecătoreşti sunt ţinute, în temeiul prevederilor art.20 din Constituţia României şi a obligaţiilor pe care România şi le-a asumat în urma ratificării acestor pacte, convenţii şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, să nu aplice legile interne şi interpretările Curţii Constituţionale care contravin reglementărilor internaţionale şi interpretărilor date acestora de Curtea Europeană a Drepturilor Omului şi de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.
În sensul aplicării cu prioritate a normelor internaţionale în materia protecţiei juridice a drepturilor fundamentale ale omului faţă de dreptul intern, chiar dacă există o decizie a Curţii Constituţionale în care s-a constatat constituţionalitatea, precum şi asupra obligaţiei judecătorului naţional de a analiza el însuşi compatibilitatea textului naţional (reţinut de Curte Constituţională ca fiind constituţional) cu dispoziţiile internaţionale şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, s-a pronunţat chiar Curtea Europeană a Drepturilor Omului de la Strasbourg şi chiar într-o cauză împotriva României.
Astfel, în considerentele deciziei Curţii Europene din 07 decembrie 2007, în cauza Dumitru Popescu împotriva României (nr.2), publicată în M.Of. nr.830/05 decembrie 2007 (cererea nr. 71.525/01), s-a analizat raportul dintre dreptul intern (dat de o decizie a Curţii Constituţionale) şi Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ratificată de România prin Legea nr.30/18 mai 1994 şi jurisprudenţa sa, precum şi obligaţiile judecătorului naţional în legătură cu acestea. În cazul concret (dar statuările au valoare de principiu, cu aplicabilitate ori de câte ori se pune în discuţie aceeaşi problemă), Curtea a decis că „În măsura în care capătul de cerere al reclamantului poate fi interpretat ca un reproş la adresa instanţelor naţionale (…) de a nu fi analizat ele însele temeiul de drept vizând incompatibilitatea legislaţiei naţionale cu art. 8 din Convenţie, Curtea apreciază că un sistem bazat pe supremaţia Convenţiei şi a jurisprudenţei aferente acesteia asupra drepturilor naţionale este apt să asigure buna funcţionare a mecanismului de apărare implementat de Convenţie şi de protocoalele sale adiţionale. (…) Acest aspect implică obligaţia pentru judecătorul naţional de a asigura efectul deplin al normelor acesteia, asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p. 84, & 26).”
Obligativitatea judecătorului naţional de a aplica cu prioritate reglementările internaţionale faţă de legislaţia internă, chiar dacă s-a procedat la verificarea constituţionalităţii acesteia de către Curtea Constituţională, a fost statuată şi în materia dreptului comunitar, care are, de asemenea, preeminenţă faţă de dreptul intern, la fel ca şi prevederile internaţionale referitoare la protecţia juridică a drepturilor omului.
Principiul supremaţiei dreptului comunitar a fost consacrat prin Hotărârea Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene din 15 iulie 1964, în cauza Costa c. E.N.E.L., 6/64, Recueil 1964, p.1141, iar prin hotărârea Curţii din 9 martie 1978, în cauza Administrazione delle finanze dello Stato c. Simmenthal, 106/77, Rec., p. 629, s-a statuat, cu aceeaşi forţă, că: „Judecătorul naţional însărcinat să aplice, în cadrul competenţei sale, dispoziţiile dreptului comunitar, are obligaţia de a asigura realizarea efectului deplin al acestor norme, împotriva oricărei dispoziţii contrare a legislaţiei naţionale, chiar ulterioară, fără a solicita sau a aştepta eliminarea prealabilă a acesteia pe cale legislativă sau de instanţa de constituţional.”
Aplicând cu prioritate reglementările internaţionale în materia drepturilor omului sau dreptul comunitar, instanţele de judecată nu depăşesc limitele puterii judecătoreşti şi nu îşi arogă atribuţii specifice celorlalte două puteri în stat (legislativă şi executivă), deoarece nu creează noi norme juridice, ci le aplică pe cele internaţionale existente în defavoarea celor interne, norme internaţionale care, prin ratificare sau prin aderarea României la Uniunea Europeană, au devenit parte a dreptului intern.
Aşadar, faţă de toate considerentele expuse, salariul reclamanţilor, la care aceştia au dreptul în baza contractelor individuale de muncă, poate fi considerat un „bun” în sensul art.1 alin.1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, iar prin acţiunea (comisivă şi omisivă) a statului, care avea sarcina să găsească soluţii pentru contracararea efectelor crizei economice prin politici economice şi sociale adecvate, s-a adus atingere chiar substanţei dreptului de proprietate al reclamanţilor, atingere care, în concepţia instanţei europene, este incompatibilă cu dispoziţiile art.1 din Protocolul nr.1 la Convenţie.
Ca urmare a acestei constatări şi în aplicarea dispoziţiilor art. 41 din Convenţie, instanţa a apreciat că reclamanţii sunt îndreptăţiţi să li se restituie sumele de bani aferente acestui procent, reţinute în mod nelegal, sume ce urmează a fi actualizate cu indicele de inflaţie de la data scadenţei şi până la data plăţii efective.
În ceea ce priveşte perioada de timp pentru care se solicită restituirea sumelor reţinute nelegal, cererea de chemare în judecată are o formulare ambiguă, precizând numai momentul de la care se solicită plata acestor sume, iar nu şi cel până la care se apreciază că ar fi îndreptăţiţi la primirea lor. Având în vedere această formulare, în care s-a precizat că se solicită şi sume ulterioare introducerii cererii de chemare în judecată, faptul că salariul se acordă lunar, fiind o plată succesivă ce devine scadentă la sfârşitul lunii pentru care se datorează, tribunalul a apreciat, în limitele învestirii, că obligarea pârâtei la plata diferenţelor dintre sumele datorate şi cele efectiv plătite trebuie să privească toată perioada în care Legea nr.118/2010 şi-a produs efectele, adică perioada iulie 2010 – decembrie 2010, întrucât, de la 1.01.2011 a intrat în vigoare o nouă lege de salarizare, cu alte dispoziţii.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs în termen legal pârâta Comuna P.-M. prin Primar, criticând-o pentru următoarele motive:
Dispoziţiile a căror anulare a fost dispusă de instanţă au fost emise în conformitate cu prevederile art.1 din Legea nr.118/2010, privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, având drept fundament o normă de drept intern cu privire la care recurenta nu putea să aprecieze, să interpreteze sau să aibă o putere decizională. Măsurile de restrângere luate s-au aplicat tuturor salariaţilor din instituţiile şi autorităţile publice, fiind obiective, rezonabile şi proporţionale cu amploarea consecinţelor crizei economice.
Măsura menţionată îndeplineşte cerinţele art.53 din Constituţie, Curtea Constituţională a României a decis că Legea nr.118/2010 este constituţională; cum rezultă din motivarea Guvernului, determinată de evaluarea Comisiei Europene soluţia legislativă cuprinsă în art.1 din legea criticată a fost determinată de apărarea securităţii naţionale, fiind necesar într-o societate democratică şi existând o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit.
Curtea, analizând sentinţa recurată, a constatat că recursul este fondat pentru argumentele ce se vor arăta în continuare:
Reclamanţilor le-a fost diminuat salariul cu 25%, începând cu data de 1.07.2010, în temeiul art.1 din Legea nr.118/2010, adoptată de către Parlamentul României pentru apărarea securităţii naţionale, aşa cum rezultă din expunerea de motive, măsura fiind dispusă în condiţiile art.53 din Constituţia României.
Apărarea securităţii naţionale, precum şi a altor valori fundamentale prevăzute în Legea fundamentală pot constitui temeiuri suficiente pentru ca statul să intervină şi să restrângă drepturi şi libertăţi, cu condiţia ca restrângerea să fie necesară într-o societate democratică, proporţională cu situaţia care a determinat-o, să nu aibă caracter discriminatoriu şi să fie limitată în timp, potrivit dispoziţiilor art.53 din Constituţia României.
Cu privire la această lege, Curtea Constituţională, prin decizia nr.872 din 25.06.2010, a reţinut că restrângerea drepturilor salariale este conformă cu principiile constituţionale la care s-a făcut referire, scopul său fiind acela să menţină democraţia şi salvgardarea fiinţei statului, care poate să intervină prin măsuri legislative la restrângerea exerciţiului unor drepturi, soluţia fiind în conformitate cu principiile de drept internaţional.
Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului a recunoscut posibilitatea statului de a interveni în restrângerea unor drepturi pentru apărarea unui interes de ordin public, însă ingerinţa sa trebuie să fie prevăzută de lege, să fie justificată de un interes public şi să existe o proporţionalitate a măsurii cu situaţia care a determinat-o.
Tot în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, fiindcă aceste drepturi sunt strâns legate de nivelul resurselor bugetului ce asigură sumele necesare plăţilor, dar odată stabilit titularul se poate bucura de un drept de proprietate şi de o speranţă legitimă în sensul că va fi primit şi pe viitor.
Salariul este considerat a fi un bun, atât în înţelesul dreptului intern, cât şi în accepţiunea Primului Protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, referitor la dreptul de proprietate şi protecţia juridică a acestuia.
Într-o asemenea accepţiune este cert că reclamanţii au dobândit un drept de proprietate asupra drepturilor salariale, cu privire la care Statul putea să intervină numai în condiţiile art.53 din Constituţia României, a principiilor Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi Jurisprudenţei CEDO, precum şi a celorlalte principii de drept internaţional.
Intervenţia statului de a diminua salariile cu 25% a fost prevăzută prin Legea nr.118/2010, apreciată de către Curtea Constituţională ca fiind conformă cu principiile Legii fundamentale, ingerinţa Statului Român în limitarea acestui drept fiind supusă îndeplinirii unor condiţii, respectiv a păstrării unui echilibru just între interesul de ordin general şi interesele reclamanţilor ale căror drepturi salariale au fost astfel diminuate.
În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii nr.118/2010, ce diminuează salariul cu 25%, Curtea Constituţională a analizat şi măsura proporţionalităţii, în sensul că restrângerea dreptului salarial nu a creat o disproporţie între cele două interese aflate în concurs, păstrându-se un just echilibru între scopul legitim urmărit de reducere a cheltuielilor bugetare ce corespunde interesului general al societăţii şi protecţia drepturilor salariaţilor, stare de echilibru care a apărat şi substanţa acestui drept, o altă cauză a neafectării dreptului în substanţa sa fiind şi caracterul temporar al măsurii diminuării salariului, respectiv aceasta trebuia să dureze până la data de 31.12.2010.
Cu privire la scopul ingerinţei, măsura diminuării cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei este justificată de un interes public (“utilitatea publică”), astfel cum rezultă din expunerea de motive a Legii nr.118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi din deciziile Curţii Constituţionale nr.872/2010 şi nr.874/2010, respectiv de necesitatea de a reduce cheltuielile bugetare în contextul crizei economice mondiale.
Ca atare, se consideră că prin măsurile dispuse prin art.1 din Legea nr.118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu se aduce atingere vreunui principiu fundamental consacrat prin Convenţie (cum sunt nediscriminarea sau preeminenţa dreptului).
Faţă de argumentele mai sus expuse, a fost admis recursul în baza art.312 Cod procedură civilă, modificată sentinţa, iar pe fond a fost respinsă acţiunea.
