Instanţa a reţinut că obiectul acţiunii îl reprezintă pretenţii întemeiate pe dispoziţiile art.1341, 1344, 1635 şi urm. Cod civil (plata nedatorată, restituirea prestaţiilor), obiect pur patrimonial, nefiind precedată de o acţiune în contencios administrativ pentru anularea vreunui act administrativ sau constatarea nesoluţionării în termenul legal ori a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept al său sau la un interes legitim.
Condiţionarea admisibilităţii acţiunii în pretenţii de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios administrativ rezultă din conţinutul art.18 alin.2 şi art.19 alin.1 al Legii nr.554/2004, conform cărora în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru, iar când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
Condiţionarea admisibilităţii acţiunii în pretenţii de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios administrativ rezultă din conţinutul art.18 alin.2 şi art.19 alin.1 al Legii nr.554/2004, conform cărora în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru, iar când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.
Esenţial pentru determinarea naturii de contencios administrativ a litigiului este ca acesta să fie născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ, din tăcerea administrativă ori din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, pârât fiind în majoritatea cazurilor o autoritate publică propriu-zisă sau asimilată, conform legii. Singurele situaţii în care pârât poate fi o altă persoană decât o autoritate publică sunt acelea în care fie litigiul este născut dintr-un contract administrativ, fie autoritatea publică emitentă solicită ea însăşi anularea actului nelegal.
Art.2 alin.1 lit. f din Legea nr.554/2004
Art.18 alin.2 şi art.19 alin.1 din Legea nr.554/2004
Prin cererea formulată la data de 02.07.2014 şi înregistrată pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia I civilă, reclamanţii Judeţul Constanţa, Consiliul Judeţean Constanţa şi Preşedintele Consiliului Judeţean Constanţa au solicitat obligarea pârâtului […] la restituirea sumei de 1.130.000 de lei, acordată de Consiliul Judeţean Constanţa prin Hotărârile de Consiliu Judeţean nr.24/06.02.2012 şi nr.40/27.01.2011, achitată în cursul anului 2012 prin mai multe ordine de plată.
În motivarea cererii, reclamanţii au arătat că prin Decizia nr.70/06.08.2013, emisă de către Camera de Conturi Constanţa urmare a efectuării auditului financiar al conturilor anuale de execuţie pentru anul 2012, s-a constatat că în mod nelegal s-a alocat suma respectivă pârâtului, fiind încălcate dispoziţiile legale, iar suma virată a devenit cheltuială neeligibilă ce trebuie restituită.
Astfel, auditorii publici externi au constatat că entitatea auditată a efectuat plăţi nelegale la titlul VI Transferuri între unităţi ale administraţiei publice din cadrul cap.67.02 alin 51.01.01 – Transferuri curente/Transferuri către instituţii publice reprezentând finanţare acţiuni sportive. În acest sens, din verificările făcute şi potrivit documentelor puse la dispoziţie de entitate s-a constatat că finanţarea acţiunilor sportive s-a realizat fără respectarea normelor legale în vigoare, care stipulează în mod expres principiile şi regulile în care se pot asigura finanţări nerambursabile din fonduri publice.
Curtea de Conturi a dispus în sensul obligării ordonatorului principal de credite, respectiv reclamantul din prezenta cauză, de a proceda la stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor de recuperare a acestuia ca urmare a plăţii nelegale reprezentând finanţări nerambursabile pentru acţiuni sportive, dispoziţie a căror nerespectare conduce la tragerea la răspundere penală a persoanei care se face vinovată de nepromovarea demersurilor pentru recuperarea plăţilor nelegale.
În acest context, a apreciat reclamantul că alocarea sumei de 1.130.000 lei către pârât şi achitarea acesteia ulterior reprezintă o plată nedatorată, care trebuie supusă repetiţiunii în vederea evitării îmbogăţirii patrimoniului pârâtei în dauna patrimoniului reclamantei, astfel cum aceste sume au fost reţinute şi individualizate de către Curtea de Conturi prin actele anterior menţionate.
S-a arătat că plăţile efectuate în baza HCL nr.26/06.02.2012 şi nr.252/20.10.2011 sunt plăţi nedatorate, în sensul că nu există un contract, un act juridic în temeiul căruia să fie interpretat că plata este datorată, nefiind în ipoteza prevăzută de dispoziţiile Legii nr.350/2005 privind finanţările nerambursabile.
În drept, a invocat art. 1341 şi următoarele, art. 1635 – 1640 Cod civil.
Secţia I civilă a Tribunalului Constanţa – prin Sentinţa civilă 2090/18.09.2014 (astfel cum a fost îndreptată prin încheierea de şedinţă din data de 19 septembrie 2014) – a admis excepţia necompetenţei funcţionale a Secţiei I civile şi a dispus înaintarea cauzei la Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal spre competentă soluţionare.
Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că raportul juridic dedus judecăţii este unul de drept administrativ şi, prin urmare, acţiunea în instanţă în cadrul căreia acest raport juridic poate fi analizat este o acţiune de contencios administrativ, având în vedere obiectul concret al cererii deduse judecăţii şi noţiunea de contencios administrativ astfel cum aceasta se deduce din interpretarea art.52 din Constituţie şi a dispoziţiilor Legii nr.554/2004.
În speţă, pârâtul îşi desfăşoară activitatea în temeiul Legii nr.69/2000 rep. privind educaţia fizică şi sportul, iar potrivit art.2 din acest act normativ „Educaţia fizică şi sportul sunt activităţi de interes naţional sprijinite de stat.”
În raport de dispoziţiile legii contenciosului administrativ (art.2 şi 10), natura juridică a raportului dedus judecăţii este evident una de drept administrativ, deoarece aplicarea prevederilor legale invocate prin acţiune vizează organizarea şi îndeplinirea atribuţiilor organelor administraţiei publice locale şi raporturile dintre aceste organe – competenţele consiliului local şi ale consiliului judeţean pe de o parte şi finanţarea DGASPC pe de altă parte, toate implicând organul de administraţie locală.
Izvorul obligaţiei la plata sumei de bani solicitate de către reclamanţi îl constituie un act administrativ, iar împrejurarea că părţile raportului juridic dedus judecăţii sunt două instituţii publice nu poate rămâne fără relevanţă în caracterizarea obiectului şi a conţinutului raportului juridic dedus judecăţii. Prin urmare, împrejurarea că obiectul acţiunii îl reprezintă „pretenţii” şi, astfel, excede sferei contenciosului administrativ stabilite prin art.8 din Legea nr.544/2004, nu poate fi reţinută în caracterizarea acţiunii, atâta timp cât aceste pretenţii nu izvorăsc din raporturi juridice civile.
Pe rolul Tribunalului Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, dosarul a fost înregistrat la 23.09.2014 sub nr.5176/118/2014*.
În şedinţa publică din 20.11.2014 părţile au invocat excepţia necompetenţei funcţionale a Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.
Prin Încheierea de şedinţă pronunţată în data de 20 noiembrie 2014, Tribunalul Constanţa – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, constatând natura civilă a cauzei, a admis excepţia necompetenţei funcţionale a Secţiei contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Constanţa şi a trimis cauza spre competentă soluţionare Secţiei I Civile a aceleiaşi instanţe. Constatând intervenit conflictul negativ de competenţă, a dispus înaintarea dosarului la Curtea de Apel Constanţa pentru pronunţarea regulatorului de competenţă.
Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că obiectul acţiunii îl reprezintă pretenţii întemeiate pe dispoziţiile art.1341, 1344, 1635 şi urm. Cod civil (plata nedatorată, restituirea prestaţiilor), obiect pur patrimonial, nefiind precedată de o acţiune în contencios administrativ pentru anularea vreunui act administrativ sau constatarea nesoluţionării în termenul legal ori a refuzului nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept al său sau la un interes legitim.
Or, în cauză reclamantul nu este în ipoteza în care anterior sesizării instanţei de contencios administrativ să se fi adresat instanţei de contencios administrativ competente cu o cerere pentru anularea unui act administrativ sau recunoaşterea dreptului pretins ori a interesului legitim, iar cererea de chemare în judecată având ca obiect pretenţii nu este subsecventă anulării unui act administrativ, astfel cum impune art.19 din Legea nr.554/2004.
Este real că, potrivit art.10 din Legea nr.554/2004, tribunalele administrativ fiscale soluţionează litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 1.000.000 de lei, dar numai în măsura în care, potrivit art. 2 alin.1 lit.g din lege, litigiul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, iar pretenţiile formulate ar reprezenta o reparare a prejudiciului produs printr-un act administrativ anulat de instanţa de contencios administrativ.
Pe de altă parte, nici Legea nr.350/2005 şi nici OG nr.51/1998, invocate de către reclamant, nu conţin reglementări care să atribuie competenţa de soluţionare a litigiilor născute din aplicarea acestora instanţei de contencios administrativ.
Competenţa instanţei de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun şi care intervine doar în cazurile şi condiţiile prevăzute expres de legiuitor.
De asemenea, competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage automat competenţa tribunalului administrativ-fiscal, a admite concluzia contrară însemnând a transforma în mod artificial orice litigiu având ca obiect obligaţia de a plăti o sumă de bani într-unul administrativ.
Având în vedere lipsa dispoziţiilor privind competenţa specială a instanţei de contencios administrativ în Legea nr.350/2005 şi OG nr.51/1998, rezultă că pentru acest litigiu competenţa aparţine instanţei de drept comun.
Analizând cauza sub aspectul competenţei funcţionale de soluţionare a cauzei, Curtea reţine că obiectul acţiunii vizează recuperarea unor plăţi nelegale făcute din fondurile publice, stabilite ca atare prin acte ale Curţii de Conturi, plăţi efectuate către o persoană juridică de drept privat.
Legea finanţelor publice nr.500/2002 nu stabileşte o anumită modalitate de recuperare a acestor sume, prevăzând la art.73/1 doar că „Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăţi nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi şi penalităţi de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s-a produs prejudiciul/s-a efectuat plata şi până s-au recuperat sumele.”
Prin urmare, legiuitorul a lăsat ca, în funcţie de specificul fiecărui prejudiciu/plată nelegală suportată de bugetul finanţelor publice, recuperarea acestora să se facă prin modalităţile corespunzătoare aflate la dispoziţia instituţiei publice prejudiciate, respectiv: decizii de recuperare emise de Agenţia Naţională pentru Plăţi şi Inspecţie Socială prin agenţiile teritoriale pentru prestaţiile sociale, decizii de imputare sau angajamente de plată dacă prejudiciul/plata nelegală se recuperează de la funcţionarul public sau acţiune civilă pe temeiul dreptului muncii dacă este vorba de personalul contractual, acţiune întemeiată pe Legea nr.554/2004 în situaţia în care recuperarea prejudiciului se face în cadrul răspunderii contractuale de drept administrativ, etc.
Curtea consideră că, atunci când acţiunea se întemeiază pe răspunderea civilă delictuală ori pe principiul îmbogăţirii fără justă cauză, iar legea nu prevede în mod expres o anumită formă de recuperare a prejudiciului/plăţii nelegale din fondurile publice, cauza nu poate fi decât una civilă, de competenţa instanţei de drept comun.
O astfel de acţiune nu poate fi calificată ca fiind de contencios administrativ întrucât nu se încadrează în normele speciale, derogatorii şi de strictă interpretare şi aplicare ale Legii nr.554/2004.
Astfel, potrivit art.2 alin.1 lit. f din Legea nr.554/2004, contenciosul administrativ este definit ca „activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;”
Prin urmare, esenţial pentru determinarea naturii de contencios administrativ a litigiului este ca acesta să fie născut din emiterea sau încheierea unui act administrativ, din tăcerea administrativă ori din refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau la un interes legitim, pârât fiind în majoritatea cazurilor o autoritate publică propriu-zisă sau asimilată, conform legii. Singurele situaţii în care pârât poate fi o altă persoană decât o autoritate publică sunt acelea în care fie litigiul este născut dintr-un contract administrativ, fie autoritatea publică emitentă solicită ea însăşi anularea actului nelegal.
Se reţine astfel că cererile având ca obiect despăgubiri nu pot fi incluse în sfera contenciosului administrativ decât dacă se circumscriu disp. art.19, respectiv art.8 alin.2 din Legea nr.554/2004 sau dacă pretenţiile decurg din refuzul de punere în executare a unui act administrativ prin care se stabilesc anumite drepturi băneşti în favoarea părţii.
Ori, se constată că, în cauză, între părţi nu există un contract administrativ care să justifice acţionarea în judecată a pârâtului în faţa instanţei de contencios administrativ, nici nu se atacă un act administrativ de autoritate sau nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri de către o autoritate publică, ori refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri sau de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru executarea, respectiv protejarea dreptului sau interesului legitim al reclamantului. De asemenea, acţiunea nu se întemeiază pe refuzul de executare a unui act administrativ ce are ca obiect acordarea unor sume de bani.
În atare situaţie, acţiunea de faţă fiind o acţiune în pretenţii ce nu se încadrează în niciuna dintre disp. art.1 alin.1, ale art.2 alin.1 lit.c, f, h şi i, ale art.2 alin.2 şi ale art.8 alin.1 şi 2 din Legea nr.554/2004, în acord cu opinia exprimată de judecătorul de contencios administrativ, Curtea constată că raportul juridic dedus judecăţii are natură civilă, nefiind relevantă împrejurarea că reclamanţii constituie autorităţi publice.
Pentru considerentele expuse, urmează a stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea secţiei civile a Tribunalului Constanţa.
