SECŢIA I-A CIVILĂ
DREPTUL MUNCII
Tichete/vouchere de vacanţă. Intervenţia legiuitorului prin adoptarea unor acte normative care prin dispoziţii succesive au stabilit neincluderea în bugetele instituţiilor publice a sumelor băneşti pentru acordarea beneficului menţionat.
– art. 15 alin. 1 şi 2 din O.U.G. nr. 80/2010, aprobată prin Legea nr. 283/2011
– art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012
– art. 5 din O.G. nr. 27/2013
La nivelul întregii perioade din litigiu, cuprinsă între anii 2012 – 2014, au fost adoptate acte normative care prin dispoziţii succesive au stabilit în mod expres că în bugetele instituţiilor publice nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor/voucherelor de vacanţă pentru salariaţii acestora, în acest sens statuând dispoziţiile art. 15 alin. 1 şi 2 din O.U.G. nr. 80/2010 aprobată prin Legea nr. 283/2010 pentru anul 2012, dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 pentru anul 2013 şi respectiv dispoziţiile art. 5 din O.G. nr. 27/2013 pentru anul 2014, prin urmare o acceptare a unei atari cereri ar echivala cu ignorarea actelor normative adoptate în realizarea politicii bugetare a Statului.
Statul, în realizarea politicilor sale bugetare, este în drept să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaţilor săi din bugetul de stat, având posibilitatea de a suspenda sau înceta plata unor asemenea beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, context în care se impune a fi evocată Decizia nr. 27 din 17 februarie 2009 a Curţii Constituţionale, însă şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Curtea de Apel Oradea, Secţia I-a civilă
Decizia civilă nr. 1095/2015 – A din 03.12.2015 (dosar nr. 748/83/2015)
Prin sentinţa civilă nr. 625/LMA din data de 01.07.2015, pronunţată de Tribunalul S. M., în dosar nr. 748/83/2015, s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Ministerul F. P. şi Ministerul J.
S-a respins acţiunea reclamanţilor G. G. P., V. I. şi N. B., cu domiciliul procesual ales, în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL J., CURTEA DE APEL C., TRIBUNALUL M., şi MINISTERUL F. P., având ca obiect drepturi băneşti.
Fără cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a avut în vedere următoarele considerente:
Deşi Ministerul F. P. nu are calitate de angajator, având în vedere dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 500/11.07.2002 privind finanţele publice, în conformitate cu care acesta coordonează acţiunile care sunt responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, prin pregătirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare, precum şi ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuţie, va fi ţinut în proces în calitate de pârât.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului J., instanţa a apreciat că aceasta este neîntemeiată, fiind respinsă pentru următoarele considerente:
Ministerul J. are calitatea de ordonator principal de credite şi în această calitate are atribuţii în privinţa stabilirii plafoanelor de cheltuieli, scop în care Ministerul J. emite ordine şi dispoziţii cu aplicabilitate obligatorie pentru ordonatorii secundari şi terţiari de credite.
Astfel, între categoriile de ordonatori de credite există o colaborare, ordonatorii secundari generând necesarul de credite pe baza cheltuielilor făcute sau estimate, iar ordonatorii principali, în speţă, Ministerul J., aprobând aceste credite precum şi destinaţiile lor, prin respectivele ordine şi dispoziţii.
Examinând cererea reclamanţilor din perspectiva motivelor invocate, a probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, instanţa a reţinut următoarele:
Reclamanţii deţin funcţia de judecători la Tribunalul M., pârâtul fiind angajatorul acestora, în calitate de ordonator terţiar de credite, iar pârâtul Ministerul J. este ordonatorul principal de credite. Ambii pârâţi sunt instituţii publice, finanţate integral de la bugetul de stat.
Prin art. 1 al O.U.G. nr. 8/2009 privind acordarea tichetelor de vacanţă s-a dispus că „1) Începând cu data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, pentru recuperarea şi întreţinerea capacităţii de muncă a personalului salarial, angajatorii care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă pot acorda, în condiţiile legii, bonuri de valoare, denumite în continuare tichete de vacanţă.
(2) Instituţiile publice definite conform Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi instituţiile publice locale definite conform Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, indiferent de sistemul de finanţare şi subordonare, inclusiv cele care se finanţează integral din venituri proprii, regiile autonome, societăţile reglementate de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la care statul este acţionar unic sau acţionar majoritar, societăţile şi companiile naţionale care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă, acordă, în condiţiile legii, tichete de vacanţă.
(3) Tichetele de vacanţă se acordă în limitele sumelor prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat sau, după caz, în bugetele locale, pentru unităţile din domeniul bugetar, şi în limitele sumelor prevăzute cu această destinaţie în bugetul de venituri şi cheltuieli aprobat, potrivit legii, pentru celelalte categorii de angajatori.” Această O.U.G. a fost aprobată prin Legea nr. 94/2014, lege care a înlocuit noţiunea de „tichete” de vacanţă cu aceea de „vouchere” de vacanţă.
Din economia dispoziţiilor legale menţionate rezultă că acordarea voucherelor (tichetelor) de vacanţă nu constituie o obligaţie legală pentru angajatorul instituţie publică. Acordarea acestei facilităţi este condiţionată, condiţionare care rezultă din chiar dispoziţiile legale ce o instituie. Astfel, se poate observa că, încă în primul aliniat se precizează că angajatorii „pot acorda” dar „în condiţiile legii” tichetele. De asemenea, în ceea ce priveşte instituţiile publice finanţate integral de la bugetul de stat, acestea vor acorda tichetele „în limitele prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat.” Prin urmare, actul normativ nu instituie un drept al angajatului, ci doar o vocaţie la o măsură specială, în anumite condiţii: să aibă încheiat un contract individual de muncă şi alocarea sumelor necesare, cu această destinaţie, în bugetul de stat aferent fiecărui an. În măsura în care sumele necesare nu sunt prevăzute în legea anuală a bugetului ori în cele rectificative, nu pot fi acordate angajaţilor sume cu această destinaţie.
Din această perspectivă, instanţa a observat că, în intervalul 2012 – 2014, prin dispoziţii legale succesive, s-a dispus expres că în bugetele instituţiilor publice nu sunt prevăzute sume cu această destinaţie. S-au menţionat în acest sens dispoziţiile art. 15 alin. 2 al Legii nr. 283/2011 privind aprobarea O.U.G. nr. 80/2010 pentru completarea O.U.G. nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar potrivit cărora „În bugetele pe anul 2012 ale instituţiilor publice centrale şi locale, astfel cum sunt definite prin Legea nr. 500/2002 (…) şi prin Legea nr. 273/2006 (…) nu se prevăd sume pentru acordarea de tichete-cadou şi tichete de vacanţă personalului din cadrul acestora”. De asemenea, O.U.G. nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013 prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, prin articolul 2 a prorogat şi pentru anul 2013 această interdicţie. O.U.G. nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, în art. 9 are dispoziţii similare.
În consecinţă, câtă vreme în bugetul de stat, în perioada 2012-2014 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea voucherelor de vacanţă, ordonatorii de credite nu au putut acorda aceste facilităţi. Din acest punct de vedere nu poate fi reţinută susţinerea reclamanţilor potrivit căreia lipsa fondurilor nu poate împiedica plata acestor drepturi, întrucât neprevederea în bugetul anual îi este imputabilă angajatorului. Aceasta deoarece, aşa după cum s-a reţinut, nu suntem în prezenţa unui drept pur şi simplu al angajatului şi a obligaţiei corelative a angajatorului, ci este vorba doar de o vocaţie care se concretizează într-un drept şi obligaţie corelativă doar „în condiţiile legii” şi în „limitele sumelor alocate cu această destinaţie în bugetul de stat”. Alocarea sumelor în bugetul de stat nu depinde exclusiv dacă acestea sunt ori nu solicitate de către ordonatorii de credite, ci depind de politica bugetară a statului care este influenţată de venituri, cheltuieli, priorităţi, etc.
Natura juridică a voucherelor de vacanţă este similară cu cea a tichetelor de masă, reglementate prin dispoziţiile Legii nr. 142/1998. Cu privire la acest act normativ, Curtea Constituţională a statuat, în repetate rânduri, că instituie doar o posibilitate şi că acordarea tichetelor de masă nu constituie o măsură de protecţie socială, ci doar posibilitatea luării de către angajatori, în anumite limite, a unor măsuri specifice. Aceiaşi instanţă, prin Decizia nr. 207/17.02.2009 a statuat că „legiuitorul este în drept totodată să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula.”
Aşa după cum s-a reţinut, natura juridică a voucherelor este similară cu cea a tichetelor de masă. Cu privire la acestea din urmă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 14/18.02.2008, dată în interesul legii, a statuat că „alocaţia de hrană sub forma tichetelor de masă nu se poate acorda judecătorilor, procurorilor, personalului auxiliar de specialitate şi funcţionarilor publici, iar pentru personalul contractual din cadrul instanţelor şi parchetelor aceste beneficii nu reprezintă un drept, ci o vocaţie, ce se poate realiza doar în condiţiile în care angajatorul are prevăzute în buget sume cu această destinaţie şi acordarea acestora a fost negociată prin contractele colective de muncă.” Această interpretare este valabilă şi în ceea ce priveşte obiectul prezentei cauze întrucât, dispoziţiile legale care instituie acordarea voucherelor de vacanţă se referă şi în aliniatul 2 al art. 1 la angajatorii care încadrează personal prin încheierea unui contract individual de muncă, deci beneficiarul trebuie să aibă încheiat un astfel de contract. Ori, aşa după cum se reţine în decizia mai sus menţionată „magistraţii îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis, care are la bază un acord de voinţă (un contract nenumit, de drept public), încheiat cu însuşi statul, reprezentat de Preşedintele României şi Consiliul Superior al Magistraturii.” În aceste condiţii, având în vedere că activitatea magistraţilor nu se desfăşoară în baza unui contract individual de muncă, aceştia nu pot beneficia de măsurile stabilite prin O.U.G. nr. 8/2009 privind acordarea voucherelor de vacanţă.
În consecinţă, având în vedere considerentele reţinute cererea reclamanţilor a fost respinsă.
Cheltuieli de judecată nu s-au solicitat.
Asistenţii judiciari, participând la deliberare cu vot consultativ, au exprimat aceeaşi opinie profesională în cauză.
Împotriva acestei hotărâri au declarat apel reclamantele G. G. P., V. I., N. B., solicitând admiterea acestuia, schimbarea în parte a sentinţei atacate în sensul admiterii acţiunii.
A mai declarat apel şi STATUL ROMÂN prin MINISTERUL F. P. reprezentat de DIRECŢIA GENERALĂ REGIONALĂ A F. P. C. N. prin ADMINISTRAŢIA JUDEŢEANĂ A F. P. S. M., solicitând admiterea apelului, modificarea în parte a sentinţei civile, în sensul constatării lipsei calităţii sale procesuale pasive, şi pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii faţă de acesta.
Prin motivele de apel, reclamantele au invocat următoarele:
– problema de drept dedusă judecăţii este aceeaşi cu cea dezlegată prin Decizia XXIII/12.12.2005 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;
– dreptul reclamanţilor la tichete (vouchere) de vacanţă este garantat de art. 1- 5 din O.U.G. nr. 8/2009, prevederi care nu consacră un drept eventual, golit de conţinut şi neefectiv;
– prevederile art. 15 alin. 2 din O.U.G. nr. 80/2010, art. 2 din O.U.G. nr. 84/2012, art. 9 alin. 2 din O.U.G. nr. 103/2013 şi art. 8 alin. 5 din O.U.G. nr. 83/2014 nu conţin nicio dispoziţie de abrogare a dreptului la tichetele de vacanţă, ci doar nefinanţarea corespunzătoare a bugetelor pârâţilor;
– efectele produse de actele normative care au suspendat, amânat punerea în aplicare a dreptului dobândit, trebuie limitate numai la perioada cât a fost în vigoare fiecare act normativ, a considera altfel însemnând să se prelungească valabilitatea prevederilor normative de suspendare cu caracter temporar a aplicării unui text de lege şi după încetarea termenului de suspendare, ceea ce ar fi de neconceput şi inadmisibil;
– greşit s-a reţinut că reclamantele nu s-ar încadra în categoria persoanelor care ar putea beneficia de vouchere de vacanţă şi respectiv că natura juridică a acestora este similară cu cea a tichetelor de masă.
Pârâtul, prin motivele de apel, a invocat următoarele:
– făcând trimitere la prevederile art. 17 alin. 1 şi art. 18 din Legea nr. 500/2002, apelantul arată că obligarea sa la alocarea sumelor solicitate de reclamanţi este lipsită de suport legal şi în acelaşi timp imposibilă câtă vreme în bugetul de stat pe anii 2012 – 2014 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea voucherelor de vacanţă;
– Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat prin Decizia nr. 14/18.02.2008 dată în interesul legii că tichetele de masă nu se pot acorda judecătorilor, personalului auxiliar de specialitate şi funcţionarilor publici.
Prin întâmpinare, intimatul Ministerul J., a solicitat respingerea apelului reclamantelor cu motivarea că prin mai multe acte normative succesive s-a dispus în sensul neacordării acestora, astfel că solicitările formulate sunt lipsite de suport legal şi în acelaşi timp imposibile câtă vreme în bugetul de stat pe perioada 2012 – 2014 nu au fost prevăzute sume pentru acordarea voucherelor de vacanţă, intimatul făcând trimitere şi la Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 14 din 18.02.2008 dată în interesul legii.
Pârâta Curtea de Apel C., prin întâmpinare, a solicitat respingerea apelului reclamantelor, arătând că nu există dispoziţii legale care să permită admiterea pretenţiilor acestora, astfel, în ceea ce priveşte angajaţii din sistemul bugetar, statul este întrutotul liber să stabilească în ce condiţii acordă drepturi suplimentare, pentru toată perioada anilor 2012 – 2014 prevăzându-se prin lege sau ordonanţă de urgenţă că în bugetele instituţiilor publice nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor de vacanţă pentru personalul acestora. Chiar dacă prin O.U.G. nr. 8/2009 s-a prevăzut posibilitatea angajaţilor din sistemul bugetar de a beneficia de tichete / vouchere de vacanţă, această posibilitate a fost subsumată îndeplinirii unor condiţii legale, printre care cea mai importantă a fost prevederea în bugetele instituţiilor publice a unor sume cu această destinaţie şi încadrarea în limitele acestor sume, condiţie neîndeplinită în perioada anilor 2012 – 2014.
Examinând hotărârea apelată, prin prisma motivelor de apel cât şi din oficiu, instanţa de apel a constatat următoarele:
Prin sentinţa civilă ce face obiectul apelului a fost respinsă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Ministerul F. P. şi de Ministerul J., fiind totodată pronunţată soluţie de respingere a acţiunii reclamantelor.
Din analiza dispoziţiilor hotărârii, Curtea a reţinut că prin sentinţa apelată nu au fost stabilite obligaţii în sarcina Statului Român prin Ministerul F. P., considerente în raport de care se apreciază că nu subzistă un interes al acestuia în promovarea căii de atac. Pentru folosirea căilor de atac este necesar ca partea să justifice un interes în modificarea hotărârii atacate, iar în speţă, pârâtul, dată fiind soluţia adusă acţiunii, nu justifică un interes legitim în declararea apelului.
Cât priveşte apelul declarat de părţile reclamante, criticile acestora apar ca nefondate, în considerarea argumentelor ce succed.
Tichetele de vacanţă sunt reglementate de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 8/2009, de Hotărârea Guvernului nr. 215/2009 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a acestei ordonanţe, respectiv prin Legea nr. 94/2014.
Conform actelor normative menţionate, angajatorii, inclusiv autorităţile şi instituţiile publice, acordă personalului lor bonuri de vacanţă, denumite tichete / vouchere de vacanţă.
Aceste tichete / vouchere se acordă în limitele sumelor prevăzute cu această destinaţie, în bugetele de venituri şi cheltuieli, respectiv în bugetul de stat sau bugetele locale.
Acţiunea dedusă judecăţii are ca obiect obligarea pârâţilor să acorde fiecăreia dintre reclamante o despăgubire echivalentă cu contravaloarea tichetelor / voucherelor de vacanţă aferente perioadei 2012 – 2014 în sumă de 6 salarii de bază minime brute pe ţară garantate în plată / an, în cuantumul prevăzut pentru fiecare an dedus judecăţii, astfel cum a fost stabilit prin actele normative speciale, sume reactualizate în funcţie de indicele de inflaţie, cu dobânzi legale.
Soluţia de respingere a acţiunii sub aspectul cererilor formulate, este legală, neimpunându-se schimbarea acesteia în sensul solicitat de apelantele reclamante. Pretenţiile acestora sunt găsite şi de instanţa de apel ca fiind lipsite de temei, neputând fi acceptată interpretarea potrivit cu care acordarea tichetelor / voucherelor de vacanţă în instituţiile publice urma a se face necondiţionat, câtă vreme prin dispoziţiile art. 1 pct. 3 din O.U.G. nr. 8/2009 s-a stabilit în mod expres că beneficiul pretins se acordă „în limitele sumelor prevăzute cu această destinaţie în bugetul de stat sau, după caz, în bugetele locale, pentru unităţile din domeniul bugetar”.
Or, la nivelul întregii perioade din litigiu cuprinsă între anii 2012 – 2014, au fost adoptate acte normative care prin dispoziţii succesive au stabilit în mod expres că în bugetele instituţiilor publice nu se prevăd sume pentru acordarea tichetelor de vacanţă pentru salariaţii acestora, în acest sens statuând dispoziţiile art. 15 alin. 1 şi 2 din O.U.G. nr. 80/2010 – aprobată prin Legea nr. 283/2011 pentru anul 2012, dispoziţiile art. 9 din O.U.G. nr. 84/2012 pentru anul 2013 şi respectiv dispoziţiile art. 5 din OG nr. 27/2013 pentru anul 2014.
Statul, în realizarea politicilor sale bugetare, este în drept să stabilească ce beneficii trebuie plătite angajaţilor săi din bugetul de stat, având posibilitatea de a suspenda sau înceta plata unor asemenea beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, context în care se impune a fi evocată Decizia nr. 27 din 17 februarie 2009 a Curţii Constituţionale însă şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Prin decizia mai sus menţionată, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I nr. 149 din 10 martie 2009, Curtea a reţinut că legiuitorul este în drept să instituie sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care însă le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula.
Apoi, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat constant faptul că statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor sale în domeniul stabilirii salariilor personalului plătit din fonduri publice, relevanţă prezentând Hotărârea Ketchko c/a Ucrainei din 8 noiembrie 2005, nr. 63134/00, în cuprinsul căreia s-a statuat că revine statului să stabilească, de o manieră discreţionară, ce beneficii trebuiesc plătite angajaţilor săi din bugetul de stat, acesta putând dispune introducerea , suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, fiind la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat.
În acelaşi sens converg şi statuările Curţii cuprinse în Hotărârea din 21 februarie 1986 pronunţată în Cauza James şi alţii c/a Marii Britanii, în care s-a reţinut că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenţiei, de a stabili politica economică şi socială a ţării.
În condiţiile în care la nivelul celor trei ani menţionaţi în petitul acţiunii legiuitorul a intervenit în sensul mai sus reliefat, este evident că nu se poate da curs pretenţiei reclamantelor de-a le fi acordate tichetele / voucherele de vacanţă pretinse la nivelul respectivei perioade, o acceptare a unei atari cereri echivalând cu ignorarea actelor normative adoptate în realizarea politicii bugetare a Statului.
Apoi, faptul că ordonatorul principal a solicitat tribunalelor să calculeze sumele necesare pentru voucherele de vacanţă pentru anii 2015 – 2016 nu este de natură a schimba datele problemei, având în vedere argumentele reliefate, argumente ce au prevalenţă şi în raport de care nu se mai impune a se analiza nici motivul de apel privind încadrarea reclamantelor în categoria persoanelor ce beneficiază de tichete / vouchere de vacanţă.
Faţă de considerentele ce preced, instanţa, în baza dispoziţiilor art. 480 alin. 1 din Codul de procedură civilă, a respins ca lipsit de interes apelul declarat de apelantul pârât şi a respins ca nefondat apelul reclamantelor, sentinţa apelată fiind păstrată în totul.
