SECŢIA A II – A CIVILĂ, DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL.
RECURS CONTENCIOS ADMINISTRATIV. LITIGIU PRIVIND FUNCŢIONARII PUBLICI CU STATUT SPECIAL. DREPTURI SALARIALE.
-Legea nr.118/2010;
-Art.1 din Protocolul 1 al CEDO.
Decizia nr.2787/CA/19.06.2013 a Curţii de Apel Oradea – Secţia a II –a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamantul în calitate de reprezentant al membrilor săi de sindicat, a solicitat instanţei, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate dreptul acestora la plata salariilor nediminuate şi dreptul la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada aplicării Legii nr. 118/2010, respectiv obligarea pârâţilor la plata drepturilor salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumului brut a salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, pentru perioada 03.07.2010 – 31.12.2010, actualizate cu indicele de inflaţie, de la data scadenţei fiecăreia până la data plăţii efective; de asemenea, a solicitat obligarea pârâţilor la plata contravalorii diminuării cu 25% a cuantumului compensaţiei băneşti, respectiv a alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană şi, respectiv valoarea financiară anuală a normelor de echipare precum şi valoarea financiară a drepturilor de echipament, actualizate cu indicele de inflaţie, de la data scadenţei fiecărei până la data plăţii efective, precum şi obligarea pârâţilor la plata contravalorii diminuării cu 25% a compensaţiei lunare pentru chirie, actualizată cu indicele de inflaţie, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, respectiv obligarea pârâţilor, pentru viitor, la plata salariilor nediminuate.
Prin cererea de chemare în judecată, recurentul-reclamantul în calitate de reprezentant al membrilor săi de sindicat, a solicitat instanţei, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se constate dreptul acestora la plata salariilor nediminuate şi dreptul la restituirea sumelor astfel cum au fost reduse pe perioada aplicării Legii nr. 118/2010, respectiv obligarea pârâţilor la plata drepturilor salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumului brut a salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, pentru perioada 03.07.2010 – 31.12.2010, actualizate cu indicele de inflaţie, de la data scadenţei fiecăreia până la data plăţii efective; de asemenea, a solicitat obligarea pârâţilor la plata contravalorii diminuării cu 25% a cuantumului compensaţiei băneşti, respectiv a alocaţiei valorice pentru drepturile de hrană şi, respectiv valoarea financiară anuală a normelor de echipare precum şi valoarea financiară a drepturilor de echipament, actualizate cu indicele de inflaţie, de la data scadenţei fiecărei până la data plăţii efective, precum şi obligarea pârâţilor la plata contravalorii diminuării cu 25% a compensaţiei lunare pentru chirie, actualizată cu indicele de inflaţie, de la data scadenţei şi până la data plăţii efective, respectiv obligarea pârâţilor, pentru viitor, la plata salariilor nediminuate.
Raportat la petitul cererii de chemare în judecată, Curtea a reţinut că finalitatea urmărită de reclamant a constat în înlăturarea efectelor aplicării prevederilor Legii nr. 118/2010, atât pentru perioada anterioară formulării acţiunii, cât şi pentru viitor.
Raportat la petitul cererii de chemare în judecată, Curtea a reţinut că finalitatea urmărită de reclamant a constat în înlăturarea efectelor aplicării prevederilor Legii nr. 118/2010, atât pentru perioada anterioară formulării acţiunii, cât şi pentru viitor.
Or, instanţa de fond a analizat prin prisma prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei, consecinţele pe care aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 le-a avut în privinţa drepturilor băneşti ale funcţionarilor publici în numele cărora a fost formulată acţiunea. În mod corect instanţa de fond a reţinut că jurisprudenţa CEDO sub acest aspect este în sensul că statul se bucură de o marjă de apreciere în a determina oportunitatea măsurilor politicii salariale şi că, în cazuri excepţionale, determinate de un context economic de natura celui actual, este permisă reducerea unor drepturi pe o perioadă determinată, scopul măsurilor slujind interesului public ce prevalează celui individual.
Or, instanţa de fond a analizat prin prisma prevederilor art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei, consecinţele pe care aplicarea prevederilor Legii nr. 118/2010 le-a avut în privinţa drepturilor băneşti ale funcţionarilor publici în numele cărora a fost formulată acţiunea. În mod corect instanţa de fond a reţinut că jurisprudenţa CEDO sub acest aspect este în sensul că statul se bucură de o marjă de apreciere în a determina oportunitatea măsurilor politicii salariale şi că, în cazuri excepţionale, determinate de un context economic de natura celui actual, este permisă reducerea unor drepturi pe o perioadă determinată, scopul măsurilor slujind interesului public ce prevalează celui individual.
Judecătorul fondului a apreciat în mod judicios şi că, cerinţa proporţionalităţii între măsura luată şi scopul urmărit a fost respectată, neputându-se reţine că a fost rupt echilibrul dintre exigenţele intereselor generale ale comunităţii şi cele de apărare a drepturilor fundamentale ale indivizilor.
Judecătorul fondului a apreciat în mod judicios şi că, cerinţa proporţionalităţii între măsura luată şi scopul urmărit a fost respectată, neputându-se reţine că a fost rupt echilibrul dintre exigenţele intereselor generale ale comunităţii şi cele de apărare a drepturilor fundamentale ale indivizilor.
Raportat la aceste aprecieri, prima instanţă a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamant sub aspectul tuturor capetelor de cerere formulate, fără a putea fi primită susţinerea recurentului în sensul că instanţa a omis să se pronunţe asupra tuturor capetelor de cerere deduse judecăţii.
Raportat la aceste aprecieri, prima instanţă a respins ca neîntemeiată cererea formulată de reclamant sub aspectul tuturor capetelor de cerere formulate, fără a putea fi primită susţinerea recurentului în sensul că instanţa a omis să se pronunţe asupra tuturor capetelor de cerere deduse judecăţii.
Pe de altă parte, obligaţia impusă instanţelor naţionale de art. 6 din Convenţie de a-şi motiva deciziile nu presupune existenţa unui răspuns detaliat la fiecare problemă ridicată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului pronunţându-se în sensul că trebuie să fie examinate în mod real problemele esenţiale, care au fost supuse analizei instanţei, iar în considerentele hotărârii să fie redate argumentele care au condus la pronunţarea acesteia.
Pe de altă parte, obligaţia impusă instanţelor naţionale de art. 6 din Convenţie de a-şi motiva deciziile nu presupune existenţa unui răspuns detaliat la fiecare problemă ridicată, Curtea Europeană a Drepturilor Omului pronunţându-se în sensul că trebuie să fie examinate în mod real problemele esenţiale, care au fost supuse analizei instanţei, iar în considerentele hotărârii să fie redate argumentele care au condus la pronunţarea acesteia.
Or, instanţa de fond a făcut o analiză pertinentă a motivelor dezvoltate prin cererea de chemare în judecată, concluzia acestei analize fiind aceea că măsura reducerii drepturilor băneşti ale bugetarilor întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 118/2010 respectă exigenţele art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei.
Or, instanţa de fond a făcut o analiză pertinentă a motivelor dezvoltate prin cererea de chemare în judecată, concluzia acestei analize fiind aceea că măsura reducerii drepturilor băneşti ale bugetarilor întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 118/2010 respectă exigenţele art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei.
Prin Sentinţa nr. 1426/CA din 20.02.2013 Tribunalul Bihor a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului I. G. P. F. R., ridicată de acesta prin întâmpinare, şi pe cale de consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamant împotriva pârâtului I. G. P. F. R. ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. A respins ca neîntemeiată cererea formulată de către reclamantul S. P. “S. L.” în contradictoriu cu pârâţii M. A. I. şi I. J. P. F. B.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond, examinând cu prioritate excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului I. G. P. F., în temeiul art. 137 Cod procedură civilă, a reţinut că excepţia este întemeiată, motiv pentru care a admis-o, faţă de obiectul acţiunii – obligarea pârâţilor la plata drepturilor salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25% a cuantumului brut a salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, pentru perioada 03.07.2010 – 31.12.2010.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Calitatea procesuală pasivă o reprezintă identitatea între pârât şi cel obligat în acelaşi raport juridic. Or, s-a apreciat că, calitate procesuală pasivă în litigiul de faţă o are pârâtul I. J. P. F. B. , care are obligaţia plăţii drepturilor salariale propriilor angajaţi, având în vedere că este o instituţie publică cu personalitate juridică proprie în temeiul art. 12 alin. 1 din OUG nr. 104/2001.
Pe de altă parte, reclamanţii se află în raport de serviciu cu pârâtul I. J. P. F. B., şi nu cu pârâtul I. G. P. F.
Pentru aceleaşi considerente, instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamant împotriva pârâtului I. G. P. F., ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Analizând actele dosarului, pe fondul acţiunii, instanţa de fond a reţinut următoarele:
În aplicarea Legii nr. 118/2010, pârâtul IJPF B. a procedat la diminuarea cu 25% a salariului brut , în perioada 03.07. – 31.12.2010.
Apărările reclamanţilor în sensul că prin diminuarea salariului de bază se aduce atingere dreptului la muncă şi dreptului lor de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului nu au putut fi reţinute ca întemeiate, din considerentele ce urmează.
Cu privire la încălcarea dreptului la muncă, instanţa de fond a reţinut că, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 872/2010 şi nr. 874/2010, s-a constatat existenţa restrângerii exerciţiului dreptului la muncă prin diminuarea salariului brut, însă această restrângere s-a realizat în condiţiile strict şi limitativ prevăzute de art. 53 din Constituţie, fiind determinată de apărarea securităţii naţionale, în ceea ce priveşte componenta socială şi economică a acesteia. Curtea Constituţională a constatat că ameninţarea la adresa stabilităţii economice se menţine astfel încât Guvernul este îndrituit să adopte măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia, una dintre ele fiind reducerea cheltuielilor bugetare, măsură concretizată, printre altele, în diminuarea cuantumului salariilor/ indemnizaţiilor/soldelor cu 25%. Curtea a apreciat că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a salariului) şi scopul legitim urmărit, că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Având în vedere caracterul obligatoriu al deciziilor Curţi Constituţionale, reglementat la art. 147 alin. 4 din Constituţie, precum şi faptul că reclamanţii afirmă încălcarea dreptului lor la muncă fără a invoca încălcarea prin decizia contestată a unor pacte sau tratate internaţionale privitoare la dreptul la muncă şi, implicit la un salariu, instanţa de fond a apreciat că, sub acest aspect, nu s-a realizat o încălcare nejustificată a dreptului la muncă al reclamanţilor.
Sub aspectul încălcării dreptului de proprietate, garantat prin art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, instanţa de fond a apreciat că, prin decizia contestată, emisă în aplicarea Legii nr. 118/2010, nu s-a adus atingere dreptului de proprietate al reclamanţilor , astfel cum este el prevăzut în acest Protocol şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
În motivarea concluziei reţinute, instanţa de fond a apreciat dacă reclamanţii beneficiau de un „bun” astfel cum este el definit , în mod autonom, în jurisprudenţa CEDO, respectiv, în măsura în care se poate admite că reclamanţii aveau un bun, dacă măsura luată de statul român reprezintă o ingerinţă în dreptul de proprietate al reclamanţilor conformă sau nu cu exigenţele impuse de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Astfel, la data adoptării Legii nr. 118/2010, reclamanţii nu erau beneficiarii unui drept de proprietate asupra unui „bun”, în sensul Convenţiei.
Conform jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei, Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anumit cuantum. Se arată că o creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, dacă are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu dacă este confirmată prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor de judecată.
Curtea precizează, în cauza Kechko c. Ucrainei, faptul că este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. „Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuşi, dacă printr-o dispoziţie legală în vigoare se stabileşte plata unor sporuri şi condiţiile pentru acestea au fost îndeplinite, autorităţile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispoziţiile legale sunt în vigoare”.
Se mai susţine că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenţiei, de a stabili politica economică şi socială a ţării (hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în cauza James şi alţii c. Marii Britanii).
În cauza Mureşanu c. României, Curtea a statuat că “speranţa legitimă”, invocată de altfel de reclamanţi în speţă, poate fi reţinută ca reprezentând un “bun”, în sensul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1, în special atunci când în favoarea particularilor a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească dreptul la o creanţă suficient de bine determinată împotriva statului pentru a fi exigibilă sau atunci când, din cauza frecventelor modificări legislative, în special prin intervenţia Guvernului prin ordonanţe succesive, s-a căutat să se contracareze măsurile legislative dispuse de Parlament cu privire la anumite politici ale statului (cauza Străin şi alţii c. României; cauza Păduraru c. României; cauza Radu c. României).
Prin urmare, Curtea a recunoscut dreptul statului de a stabili, de o manieră discreţionară, ce beneficii trebuie plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. În cauza Wieczorek c. Poloniei, Curtea a constatat că nu este rolul său de a verifica în ce măsură existau soluţii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmărit, cu excepţia situaţiilor în care aprecierea autorităţilor este vădit lipsită de orice temei.
Şi în situaţia în care s-ar admite că reclamanţii, în ciuda jurisprudenţei Curţii menţionate anterior, sunt titularii unui bun susceptibil de a fi protejat de art. 1 Protocolul nr. 1 şi că diminuarea cu 25% a salariului de bază a constituit o ingerinţă în exercitarea dreptului de proprietate, se constată că ingerinţa a fost prevăzută de lege (Legea nr. 118/2010), a urmărit un interes public – protejarea echilibrului fiscal între veniturile şi cheltuielile statului, în situaţia de criză economică – şi respectă cerinţele de proporţionalitate a măsurii dispuse cu scopul urmărit.
Astfel, tot Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că noţiunea de „interes public” este, prin natura sa, extinsă. Decizia de a adopta legi cu privire la echilibrul dintre cheltuielile şi veniturile bugetului de stat implică de obicei luarea în considerare a aspectelor politice, economice şi sociale. „Estimând că legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere pentru a desfăşura o politică economică şi socială, Curtea trebuie să respecte modul în care acesta a proiectat imperativele „interesului public”, cu excepţia cazului când decizia sa este în mod evident lipsită de o bază rezonabilă (cauza Jahn şi alţii c. Germaniei şi cauza Zvolsky şi Zvolska c. Republicii Cehe). Curtea apreciază că nu este rolul său de a verifica în ce măsură existau soluţii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public, cu excepţia situaţiilor în care aprecierea autorităţilor este vădit lipsită de orice temei (cauza Wieczorek c. Poloniei).
Pentru considerentele enunţate, instanţa de fond a apreciat că, în cauză, există un just echilibru între interesul public urmărit, protejarea echilibrului fiscal între veniturile şi cheltuielile statului, în situaţia de criză economică, şi ingerinţa statului prin diminuarea salariului de bază cu 25%. S-a mai reţinut în acest sens şi că restrângerea dreptului la salariu are un caracter temporar, măsura diminuării salariilor de bază în cuantumul de 25% fiind luată până la finele anului 2010, diminuarea efectuată neafectând substanţa dreptului protejat.
În alte cauze, în materie de pensii şi alte beneficii de asigurări sociale, Curtea a acceptat reduceri substanţiale ale cuantumului acestora de 43%, 38%, 66% (cauza Jankovic c. Croaţiei, cauza Callejas c. Spaniei).
Instanţa de fond a mai reţinut că, prin decizia pronunţată la data de 06.12.2011, în cauza Felicia Mihăeş c. României şi cauza Adrian Gavril Senteş c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a respins cererile reclamanţilor din acele cauze ca inadmisibile, reţinând că, cu dificultate reclamanţii ar putea argumenta existenţa unui „bun” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie. Pe de altă parte, Curtea a observat că măsurile criticate de reclamanţi nu i-au determinat să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor, considerând că statul român nu a rupt justul echilibru între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
Pentru aceste motive, în temeiul art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea reclamantului faţă de pârâţii M. A. I. şi I. J. P. F. B.
Împotriva acestei sentinţe, în termen şi scutit de plata taxelor de timbru, a declarat recurs recurentul-reclamant S. P. „S. L. ”, solicitând admiterea recursului, modificarea în întregime a sentinţei recurate în sensul admiterii cererii de chemare în judecată introductive astfel cum a fost formulată, iar în subsidiar, admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.
În motivarea recursului, recurentul arată că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor legale şi greşita interpretare a textului legal.
Instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia lipsei calităţii procesual pasive a intimatului I. G. P. F. , în condiţiile în care acesta este organul central care coordonează instituţiile subordonate, respectiv I. J. P. F. În consecinţă, cu toate că raportul contractual direct al membrilor reprezentanţi de recurent nu este cu I. G. P. F. , acţiunile implementate de către acesta au efect direct asupra lor.
Un alt motiv de recurs vizează omisiunea instanţei de fond de a se pronunţa asupra tuturor capetelor de cerere, în sensul că prin Sentinţa civilă nr. 1426/CA/2013 Tribunalul Bihor a respins cererea privind obligarea pârâtelor-intimate la plata drepturilor salariale reprezentând contravaloarea diminuării cu 25 % a cuantumului brut al salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale pentru perioada 03.07.2010-31.12.2010, fără a se pronunţa şi cu privire la celelalte capete de cerere privind obligarea pârâtelor-intimate şi la plata celorlalte drepturi băneşti enumerate în petit.
Mai a arătat recurentul că respingerea capătului de cerere privind acordarea contravalorii diminuării cu 25% a cuantumului brut al salariilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi altor drepturi salariale pentru perioada 03.07.2010-31.12.2010 s-a realizat prin interpretarea greşită a actului dedus judecăţii.
Instanţa de fond a apreciat că diminuarea veniturilor a fost impusă şi necesară pentru protejarea echilibrului fiscal între veniturile şi cheltuielile statului. În vederea asigurării unui astfel de echilibru se impune a se analiza cât se poate de serios în ce măsură acţiunea Statului prejudiciază individual, deoarece este abuziv şi neconstituţional a se lua măsuri de restricţie care să ducă la prejudicierea materială şi/sau morală a individului, apreciază recurentul.
În situaţia de faţă, volumul de muncă, atribuţiile şi responsabilităţile fiecăruia dintre membrii Sindicatului au rămas aceleaşi şi chiar au crescut în unele situaţii. Cu toate acestea, drepturile lor au fost diminuate.
Chiar şi în situaţia în care se impunea o anumită reducere a cheltuielilor statului, măsurile luate trebuie să fie de natură să nu îngrădească drepturile fundamentale ale omului în general şi ale angajatului în special.
Apreciază că măsura diminuării veniturilor putea fi remediată printr-o realocare chiar eşalonată a acestor diminuări într-o anumită perioadă de timp, reuşindu-se astfel o remediere a problemei existente la momentul adoptării Legii nr. 118/2010. Ori, până în prezent nu s-a încercat nicio măsură de ameliorare a situaţiei financiare, dimpotrivă drepturile salariaţilor sunt tot mai grav afectate.
În drept a invocat prevederile art. 304 pct. 6, 8, 9, art.304/1 şi art. 312 (3) Cod procedură civilă.
Prin întâmpinare, intimaţii M. A. I., prin D. G. J. şi I. G. P. F. au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca legală şi temeinică.
Instanţa de recurs, analizând recursul declarat prin prisma motivelor invocate, cât şi din oficiu, prin prisma motivelor de ordine publică, reţine că este nefondat, pentru următoarele considerente:
Faţă de caracterul nefondat al cererii dedusă judecăţii, critica recurentul referitoare la greşita dezlegare dată excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive în cauză a I. G. P. F. apare ca lipsită de interes, urmând a fi înlăturată ca atare.
Având în vedere acest considerente, Curtea, constatând că nu sunt incidente în cauză motive de casare ori modificare a hotărârii, în temeiul art. 312 Cod procedură civilă, a respins ca neîntemeiat recursul şi a menţinut în întregime hotărârea recurată, luând act că nu s-a solicitat cheltuieli de judecată în recurs.
