Curtea observă că normele care reglementează procedura de evaluare de mediu prevăzută de HG 1076/2004 presupun o colaborare permanentă între titularii proiectelor şi autoritatea de mediu competentă, primii fiind datori să modifice proiectul ori de câte ori grupul de lucru îl apreciază ca nefiind optim şi să îl propună din nou spre evaluare.
Normele legale nu menţionează expres posibilitatea autorităţii de a acorda aviz negativ unui proiect (spre deosebire de procedura de evaluare a impactului de mediu prevăzut de HG 445/2009), ci fac referire la posibilitatea de a returna proiectul pentru modificări care să reducă impactul asupra mediului.
Normele legale nu menţionează expres posibilitatea autorităţii de a acorda aviz negativ unui proiect (spre deosebire de procedura de evaluare a impactului de mediu prevăzut de HG 445/2009), ci fac referire la posibilitatea de a returna proiectul pentru modificări care să reducă impactul asupra mediului.
În cazul de faţă, acest procedeu nu mai poate fi considerat acceptabil, deoarece a dus la acumularea unor întârzieri foarte mari, de natură să constituie un obstacol excesiv în calea realizării drepturilor reclamanţilor.
În cazul de faţă, acest procedeu nu mai poate fi considerat acceptabil, deoarece a dus la acumularea unor întârzieri foarte mari, de natură să constituie un obstacol excesiv în calea realizării drepturilor reclamanţilor.
Se observă faptul că reclamanţii deţin în proprietate suprafeţele de teren împădurite pe care doresc să realizeze proiectul, astfel că punerea în valoare acestor bunuri constituie o „speranţă legitimă” în sensul art. 1 Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care protejează dreptul de proprietate.
Se observă faptul că reclamanţii deţin în proprietate suprafeţele de teren împădurite pe care doresc să realizeze proiectul, astfel că punerea în valoare acestor bunuri constituie o „speranţă legitimă” în sensul art. 1 Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care protejează dreptul de proprietate.
În numeroase cauze, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că întârzierea nejustificată şi neimputabilă reclamantului în îndeplinirea unor proceduri sau formalităţi administrative sau judiciare care condiţionează realizarea unei activităţi de către reclamant constituie o încălcare a drepturilor protejate de Convenţie (de ex., cauzele Frydlender împotriva Franţei – (GC) nr. 30979/96, § 43, CEDO 2000-VII, Drăgănescu împotriva României ş.a.). Jurisprudenţa Curţii, împreună cu textul Convenţiei, alcătuiesc un bloc de convenţionalitate, fac parte din dreptul intern şi au prioritate faţă de acesta.
În numeroase cauze, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că întârzierea nejustificată şi neimputabilă reclamantului în îndeplinirea unor proceduri sau formalităţi administrative sau judiciare care condiţionează realizarea unei activităţi de către reclamant constituie o încălcare a drepturilor protejate de Convenţie (de ex., cauzele Frydlender împotriva Franţei – (GC) nr. 30979/96, § 43, CEDO 2000-VII, Drăgănescu împotriva României ş.a.). Jurisprudenţa Curţii, împreună cu textul Convenţiei, alcătuiesc un bloc de convenţionalitate, fac parte din dreptul intern şi au prioritate faţă de acesta.
Instanţa reţine, deci, că nu atât un răspuns ferm al autorităţii în sensul respingerii proiectului (avizare negativă) ar aduce, neapărat, atingere dreptului de proprietate al reclamanţilor, cât mai ales prelungirea excesivă a procedurilor administrative, care ţin bunurile blocate într-o stare dăunătoare de incertitudine juridică.
Instanţa reţine, deci, că nu atât un răspuns ferm al autorităţii în sensul respingerii proiectului (avizare negativă) ar aduce, neapărat, atingere dreptului de proprietate al reclamanţilor, cât mai ales prelungirea excesivă a procedurilor administrative, care ţin bunurile blocate într-o stare dăunătoare de incertitudine juridică.
Mai mult, Curtea observă faptul că, în Anexa nr. 2 a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, se defineşte avizarea ca fiind procedura de analiză şi de exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, a administraţiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, având ca obiect analiza soluţiilor funcţionale, a indicatorilor tehnico-economici şi sociali ori a altor elemente prezentate prin documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism sau prin proiectul pentru autorizarea execuţiei lucrărilor de construcţii şi proiectul tehnic (P.Th.) pe baza căruia se vor executa lucrările.
Mai mult, Curtea observă faptul că, în Anexa nr. 2 a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, se defineşte avizarea ca fiind procedura de analiză şi de exprimare a punctului de vedere al unei comisii tehnice din structura ministerelor, a administraţiei publice locale ori a altor organisme centrale sau teritoriale interesate, având ca obiect analiza soluţiilor funcţionale, a indicatorilor tehnico-economici şi sociali ori a altor elemente prezentate prin documentaţiile de amenajare a teritoriului şi urbanism sau prin proiectul pentru autorizarea execuţiei lucrărilor de construcţii şi proiectul tehnic (P.Th.) pe baza căruia se vor executa lucrările.
În acelaşi loc, se precizează că avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate.
În acelaşi loc, se precizează că avizarea se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic de obligativitate.
Aşadar, cel puţin în privinţa avizului de mediu pentru realizarea lucrărilor solicitate de reclamanţi, Legea nr. 50/1991, republicată, dă posibilitatea autorităţii de a emite un aviz negativ (defavorabil), dacă apreciază că proiectul afectează excesiv mediul, aviz care este obligatoriu pentru autoritatea ce va elibera autorizaţia de construire.
Aşadar, cel puţin în privinţa avizului de mediu pentru realizarea lucrărilor solicitate de reclamanţi, Legea nr. 50/1991, republicată, dă posibilitatea autorităţii de a emite un aviz negativ (defavorabil), dacă apreciază că proiectul afectează excesiv mediul, aviz care este obligatoriu pentru autoritatea ce va elibera autorizaţia de construire.
Curtea consideră că, pentru respectarea dreptului de proprietate al reclamanţilor, se impune ca autoritatea de mediu să facă aplicarea în dreptul intern a principiilor ce se degajă din Convenţie şi să se pronunţe, fie în sens pozitiv, fie în sens negativ asupra cererilor de avizare a proiectului depuse de reclamanţi.
În acest scop, se impune ca reclamanţii să aleagă o alternativă de proiect pe care o apreciază ca fiind finală şi asupra căreia autoritatea urmează să se pronunţe. Acest lucru a fost îndeplinit deja de reclamanţi, alternativa de proiect finală fiind cea examinată de expertul tehnic judiciar S.N. în cuprinsul raportului se expertiză efectuat în cauză, nemaifiind necesare alternative.
Totuşi, avizul nu poate fi emis încă, deoarece este necesară parcurgerea celei de a treia etape din procedură, etapa de analiză a calităţii raportului şi de luare a deciziei.
Totuşi, avizul nu poate fi emis încă, deoarece este necesară parcurgerea celei de a treia etape din procedură, etapa de analiză a calităţii raportului şi de luare a deciziei.
Asupra acestei etape, expertul judiciar nu s-a pronunţat deoarece a făcut numai o evaluare sumară a impactului asupra mediului, corespunzătoare celei care se realizează de regulă în etapa a doua a procedurii.
În etapa a treia, autoritatea va pleca de la alternativa finală a proiectului menţionată mai sus şi va analiza calitatea raportului de mediu, urmând a face, dacă este necesar, aplicarea art. 24 alin. 4 HG 1076/2004, fără însă a cere modificarea variantei de proiect.
În etapa a treia, autoritatea va pleca de la alternativa finală a proiectului menţionată mai sus şi va analiza calitatea raportului de mediu, urmând a face, dacă este necesar, aplicarea art. 24 alin. 4 HG 1076/2004, fără însă a cere modificarea variantei de proiect.
Dacă în urma analizării calităţii raportului de mediu – din nou, fără a fi ţinută în vreun fel de constatările expertului care constituie doar o evaluare sumară corespunzătoare celei de a doua etape, autoritatea va aprecia că impactului asupra mediului este corespunzător, va proceda la avizarea favorabilă a proiectului. Dacă va aprecia că riscurile asupra mediului sunt prea ridicate, ţinând cont de beneficii şi de alte posibilităţi de realizare (inclusiv în altă locaţie), va emite un aviz defavorabil, de care autoritatea emitentă a autorizaţiei de construire va trebui să ţină cont.
În ce priveşte termenul de finalizare a celei de a treia etape, Curtea consideră că un termen de 6 luni (cel mult un an, dacă vor exista circumstanţe excepţionale) este necesar a fi respectat pentru a se asigura protecţia corespunzătoare a dreptului de proprietate al reclamanţilor.
În ce priveşte termenul de finalizare a celei de a treia etape, Curtea consideră că un termen de 6 luni (cel mult un an, dacă vor exista circumstanţe excepţionale) este necesar a fi respectat pentru a se asigura protecţia corespunzătoare a dreptului de proprietate al reclamanţilor.
Avizul emis constituie un act de reglementare în sensul art. 2 pct. 2 OUG 195/2005, este calificat de lege ca fiind act administrativ şi poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ (art. 18 din acest act normativ) de reclamanţi sau de organizaţiile neguvernamentale care promovează protecţia mediului (art. 20 alin. 6).
Avizul emis constituie un act de reglementare în sensul art. 2 pct. 2 OUG 195/2005, este calificat de lege ca fiind act administrativ şi poate fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ (art. 18 din acest act normativ) de reclamanţi sau de organizaţiile neguvernamentale care promovează protecţia mediului (art. 20 alin. 6).
Decizia nr. 233 din 28.01.2015 a Curţii de Apel Galaţi
Prin sentinţa nr. 2067/FCA/24.07.2013 a Tribunalului B., pronunţată în dosarul nr. 1120/113/2013, s-a admis acţiunea reclamanţilor P.B.M., S.I., S.G., A.E., V.V., G.C.R., P.A., M.C.J., N.O., C.V., M.L., M.L., C.G. şi N.C., prin mandatar P.G. şi a fost obligată pârâta APM B. la eliberarea avizelor de mediu aferente Proiectului „Construire ansamblu social sportiv D”.
Împotriva acestei sentinţe, pârâta APM B. a declarat recurs, criticând-o ca fiind nelegală, conform art. 488 pct. 6 şi 8 C.pr.civ.
Motivându-şi în fapt cererea de recurs, recurenta a precizat că instanţa de fond s-a limitat doar a-şi însuşi exclusiv punctul de vedere al intimaţilor, fără a arăta şi motivele pentru care A.P.M. B. nu poate emite avizele de mediu aferente planului „Construire Ansamblu Social Sportiv D”. Tot instanţa de fond s-a limitat a enumera aşa numitele avize obţinute de la alte autorităţi (avize amintite în cererea de chemare în judecată) fără să ceară intimaţilor înscrisurile respective şi fără a le analiza. Totodată, intimaţii nu au depus în apărarea lor la instanţa de fond nici un fel de înscris doveditor, aşa cum prevede art. 249 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.
Sentinţa recurată trebuia să aibă la bază motivele de fapt şi de drept, care au format convingerea instanţei, pentru ce a admis susţinerile intimaţilor şi le-a respins pe ale APM B. După cum se poate observa, în considerentele hotărârii atacate nu există motivele de drept şi de fapt pentru care s-au înlăturat argumentele şi înscrisurile/dovezile APM B.
Totodată, argumentele instanţei de fond în hotărârea atacată potrivit cărora „Tribunalul constată că reclamanţii au respectat întocmai etapele prevăzute de lege pentru obţinerea avizului de mediu. Cât priveşte procedura de realizare a evaluării de mediu la care face referire HG 1076/2004 şi de care depinde procedura de avizare, concretizată într-un raport de mediu, instanţa constată de asemenea, că în cauză au fost efectuate studii şi analize având ca obiect impactul pe care construirea A.S.S. D. l-ar avea asupra mediului, florei şi faunei sunt nelegale şi netemeinice, deoarece instanţa de fond nu putea să se pronunţe sub acest aspect atât timp cât intimaţii nu au prezentat instanţei de fond înscrisuri doveditoare. Aşa cum s-a arătat la instanţa de fond intimaţii au parcurs doar prima etapă din procedura, fapt dovedit prin Deciziile etapei de încadrare cu nr. …. – …../13.092010 emise de APM B., iar în prezent se află în cea de a doua etapă din procedură (în conf. cu prevederile Cap. 3 Secţiunea a II-a din HG 1076/2004, privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe, dar şi a Manualului de aplicare aprobat prin Ordinul MMGA nr. 117/2006 şi nu cum greşit a reţinut instanţa de fond faptul că intimaţii au respectat întocmai etapele prevăzute de lege pentru obţinerea avizului de mediu.
Un alt motiv de nelegalitate al sentinţei recurate este cel prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 din Codul de procedură civilă.
Instanţa de fond reţinând şi preluând în hotărârea atacată adresa emisă de elaboratorul de mediu, fără să ţină cont şi de argumentele aduse de APM B., dar şi de înscrisurile ataşate. Astfel, instanţa de fond, prin sentinţa recurată a reţinut în mod nelegal faptul că „realizarea obiectivului de investiţie prin respectarea măsurilor de reducere a impactului, va conduce la un impact nesemnificativ spre moderat asupra biodiversităţii. În consecinţă rezultă că lucrările preconizate în cadrul proiectului Construire A.S.S. D. vor avea un impact nesemnificativ asupra mediului, asupra habitatelor şi a biodiversităţii zonei”. În contradicţie cu cele reţinute de instanţa de fond în sentinţa recurată s-a precizat că în varianta raportului de mediu depusă de intimaţi la APM B., „elaboratorul variantei raportului de mediu precizează că impactul va fi negativ moderat spre semnificativ şi permanent (10-50% din suprafaţă sau populaţie), ca urmare a defrişării a jumătate din suprafaţa destinată complexului sportiv. Acest aspect al impactului se referă la întreaga biodiversitate, faună şi floră, deoarece dispariţia ireversibilă a vegetaţiei lemnoase şi odată cu ea a habitatelor existente pentru faună, în special păsări… De aici rezultă fără nici un fel de dubiu că impactul asupra mediului va fi negativ spre semnificativ şi permanent.
Precizările făcute în adresa sus menţionată de către SC D. SRL sunt doar extrase luate selectiv din varianta raportului de mediu, care să îi favorizeze pe intimaţi, fără a face referire şi la concluziile negative din acelaşi capitol din varianta raportului de mediu. Instanţa de fond s-a limitat doar la afirmaţiile făcute de SC D. SRL prin adresa nr…/16.07.2013, fără să solicite şi fără să se depună de către intimaţi şi varianta Raportului de mediu (depus de către aceştia la APM B.), pentru a putea forma convingerea instanţei.
Prin decizia nr. 4078/17.04.2014, Curtea de Apel Galaţi a admis recursul, a casat cu reţinere sentinţa recurată şi a fixat termen pentru evocarea fondului, la care urma să se pună în discuţie suplimentarea probatoriului cu proba prin înscrisuri şi raport de expertiză.
Pentru a decide astfel, instanţa a reţinut că se impunea casarea în integralitate a hotărârii primei instanţe în considerarea existenţei unui insuficient material probatoriu administrat la fondul cauzei, din perspectiva unei analize temeinice a tuturor susţinerilor invocate de părţi atât în dovedirea, cât şi combaterea acţiunii.
În rejudecare după casarea cu reţinere, instanţa a admis proba cu înscrisuri şi proba prin raport de expertiză tehnică.
Analizând întreg materialul probator administrat în cauză, Curtea de Apel constată următoarele:
Pârâta a dispus încadrarea cererilor de eliberare a avizului formulate de reclamanţi, în procedura de realizare a evaluării de mediu, armonizată la nivel european prin Directiva 2001/42/EC a Parlamentului European şi a Consiliului („Directiva SEA”) şi transpusă în legislaţia română prin HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe.
Deşi în certificatele de urbanism se face menţiune despre necesitatea obţinerii acordului de mediu, pârâta a apreciat că, în realitate, este vorba despre un aviz şi că se impune parcurgerea procedurii de realizare a evaluării de mediu, prevăzută de HG 1076/2004.
În cazul acordului de mediu, ar fi fost necesară parcurgerea procedurii de evaluare a impactului de mediu (EIA), reglementată de HG 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului, care transpune Directiva 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului („Directiva EIA”), modificată prin Directiva 2014/52/UE.
Pârâta a apreciat că nu poate fi incidentă această din urmă procedură, deoarece planul propus de reclamanţi nu se încadrează în lista proiectelor menţionate în Anexele nr. 1 şi 2 ale HG 445/2009, care să atragă aplicarea procedurii de evaluare a impactului de mediu şi care, în general, sunt proiecte de anvergură cu risc poluator foarte ridicat.
Planul propus de reclamanţi se încadrează în prevederile Ordinului Ministrului Mediului nr. 995/2006 pentru aprobarea listei planurilor şi programelor care intră sub incidenţa HG 1076/2004 privind stabilirea procedurii de realizare a evaluării de mediu.
În ce priveşte această procedură, în care a fost încadrată cererea reclamanţilor, din economia dispoziţiilor HG 1076/2004 şi din explicaţiile oferite de Manualul de aplicare a procedurii de realizare a evaluării de mediu pentru planuri şi programe, aprobat prin Ordinul Ministrului Mediului nr. 117/2006, reiese că este compusă din trei etape:
1.Etapa de încadrare a proiectului de plan şi de program;
2.Etapa de definitivare a proiectului de plan sau de program şi de realizare a raportului de mediu;
3.Etapa de analiză a calităţii raportului şi de luare a deciziei.
În prima etapă (încadrarea proiectului de plan şi de program), se realizează notificarea către autoritatea competentă de mediu, către public şi către alte autorităţi publice interesate, a proiectului de plan şi de program şi se stabileşte dacă proiectul se încadrează între cele pentru care este necesară realizarea procedurii de evaluare de mediu.
Proiectul propus de reclamanţi a depăşit prima etapă şi, apreciindu-se că se impune parcurgerea întregii proceduri de evaluare de mediu, a fost trecut în etapa următoare, de definitivare a proiectului de plan sau de program şi de realizare a raportului de mediu.
Conform art. 14 alin. 1 HG 1076/2004, această etapă presupune definitivarea proiectului de plan sau de program, stabilirea domeniului şi a nivelului de detaliu al informaţiilor ce trebuie incluse în raportul de mediu, precum şi analiza efectelor semnificative ale planului sau programului asupra mediului. Toate aceste operaţiuni se realizează în cadrul unui grup de lucru.
La momentul actual, proiectul reclamanţilor se află în această etapă, fiind returnat de mai multe ori de către grupul de lucru, ca urmare a faptului că impactul asupra mediului era ridicat în varianta de proiect propusă. S-a stabilit că se impunea găsirea unei alternative de proiect care să diminueze consecinţele negative asupra mediului.
Ca urmare a acestor măsuri, procedura a acumulat întârzieri de timp pe care instanţa la apreciază ca fiind semnificative (proiectul a fost depus la autoritatea de mediu competentă în cursul anului 2009). Pentru definitivarea procedurii, reclamanţii s-au adresat, prin cererea de chemare în judecată din prezenta cauză, instanţei de contencios administrativ, solicitându-i să oblige autoritatea de mediu să finalizeze procedura.
Pârâta a invocat, pe cale de excepţie, inadmisibilitatea unei astfel de acţiuni, însă Curtea apreciază că cererea reclamanţilor, chiar dacă nu se încadrează literal între tipurile de obiecte cu care poate fi investită instanţa de contencios administrativ conform art. 8 Legea nr. 554/2004, urmăreşte un scop legitim, acela de a înlătura pretinsa tergiversare nejustificată a procedurii din partea pârâtei şi vizează apărarea drepturilor reclamanţilor, care pot şi trebuie să se bucure de protecţie judiciară.
Dacă actele normative ce reglementează procedura de evaluare de mediu ar fi conţinut termene mai clare de realizare a fiecărei etape, depăşirea acestor termene de către pârâtă ar fi putut fi asimilată refuzului nejustificat de a soluţiona în termen legal o cerere, care constituie un obiect tipic al acţiunii în contencios administrativ.
Considerând prezenta cerere ca fiind admisibilă (excepţia este deci, nefondată), Curtea observă că normele care reglementează procedura de evaluare de mediu presupun o colaborare permanentă între titularii proiectelor şi autoritatea de mediu competentă, primii fiind datori să modifice proiectul ori de câte ori grupul de lucru îl apreciază ca nefiind optim şi să îl propună din nou spre evaluare.
Curtea consideră că, pentru respectarea dreptului de proprietate al reclamanţilor, se impune ca autoritatea de mediu să facă aplicarea în dreptul intern a principiilor ce se degajă din Convenţie şi să se pronunţe, fie în sens pozitiv, fie în sens negativ, asupra cererilor de avizare a proiectului depuse de reclamanţi.
În acest scop, se impune ca reclamanţii să aleagă o alternativă de proiect pe care o apreciază ca fiind finală şi asupra căreia autoritatea urmează să se pronunţe. Acest lucru a fost îndeplinit deja de reclamanţi, alternativa de proiect finală fiind cea examinată de expertului tehnic judiciar S.N. în cuprinsul raportului se expertiză efectuat în cauză, nemaifiind necesare alternative.
Asupra acestei etape, expertul judiciar nu s-a pronunţat, deoarece a făcut numai o evaluare sumară a impactului asupra mediului, corespunzătoare celei care se realizează de regulă în etapa a doua a procedurii.
Dacă, în urma analizării calităţii raportului de mediu – din nou, fără a fi ţinută în vreun fel de constatările expertului care constituie doar o evaluare sumară corespunzătoare celei de a doua etape -, autoritatea va aprecia că impactul asupra mediului este corespunzător, va proceda la avizarea favorabilă a proiectului. Dacă va aprecia că riscurile asupra mediului sunt prea ridicate, ţinând cont de beneficii şi de alte posibilităţi de realizare (inclusiv în altă locaţie), va emite un aviz defavorabil, de care autoritatea emitentă a autorizaţiei de construire va trebui să ţină cont.
Cererea reclamanţilor este, deci, întemeiată în parte, autoritatea neputând fi obligată încă la emiterea avizului, ci numai la intrarea în etapa a treia a procedurii.
Având în vedere cele expuse mai sus, Curtea, în rejudecare, va respinge excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtă, ca nefondată, va admite în parte cererea şi va obliga pârâta la trecerea procedurii de realizare a evaluării de mediu a proiectului în etapa a treia de analiză a calităţii raportului de mediu.
