Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Local şi a Oraşului în acţiunile având ca obiect obligarea Primarului la emiterea autorizaţiei de construcţie şi despăgubiri.
Potrivit Legii nr. 215/2001, republicată, Consiliul Local este o autoritate deliberativă, iar oraşul o unitate administrativ teriorială care pot fi titulare de drepturi şi obligaţii ce decurg inclusiv din raporturile cu alte persoane, în condiţiile legii, iar în justiţiei sunt reprezentate prin primar.
Obligaţia de emitere a autorizaţiei de construcţie şi despăgubire care au la bază refuzul primarului de a emite acest act administrativ, nu ţine nici de reprezentarea unităţii administrativ teritoriale şi nici de atribuţiile organului administrativ deliberativ, ci de o atribuţie stabilită de lege în sarcina Primarului care are şi pârghii financiare de asigurare a executăriii unor eventuale obligaţii de plată în condiţiile existenţei unui titlu executoriu.
Prin Sentinţa civilă nr. 14/12 ianuarie 2011, Tribunalul Mureş, Secţia Contencios Administrativ şi Fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, precum şi excepţia lipsei caliăţii procesuale pasive a Oraşului Simeria, prin Primar şi a Consiliului Local al oraşului Simeria, şi a admis acţiunea în contencios administrativ formulată şi precizată de reclamanţii S.I.A. şi S.M.M. în contradictoriu cu pârâţii Primarul oraşului Simeria, Oraşul Simeria şi Consiliul Local al oraşului Simeria, pe care i-a obligat la plata către reclamanţi a sumei de 68.127 lei daune materiale şi a sumei de 8.907,55 Euro – echivalent în lei la data plăţii, cu titlu de daune materiale.
Prima instanţă a reţinut că reclamanţii au solicitat la data de 30.06.2005 emiterea autorizaţiei de construire pentru edificarea unei locuinţe familiale în localitatea Simeria, str. Sigismund Toduţă după ce a fost obţinut certificatul de urbanism. Întrucât răspunsul Primăriei oraşului Simeria a fost nefavorabil, determinat de existenţa unui litigiu, a fost formulată o plângere prealabilă şi ulterior acţiune în contencios administrativ, având ca obiect emiterea autorizaţiei de construire şi obligarea la despăgubiri. S-a considerat că plângerea prealabilă formulată împotriva refuzului de eliberare a autorizaţiei este suficientă, nefiind necesar a formula plângere prealabilă şi faţă de pretenţiile materiale care decurg din acest refuz, cu atât mai mult cu cât obiectul acţiunii judiciare, aşa cum este reglementat de art. 8 din Legea nr. 554/2004 rep., îl poate constituie anularea actului şi repararea pagubei,. Prin urmare, s-a respins excepţia inadmisibilităţii.
În ceea ce priveşte lipsa calităţii procesuale pasive a Consiliului Local Simeria şi a Oraşului Simeria, instanţa a avut în vedere faptul că unitatea administrativ teritorială are patrimoniu şi primarul acţionează ca reprezentant al acesteia, iar Consiliul Local a refuzat să ratifice medierea la care au fost invitate părţile de către instanţă.
Pe fondul cauzei, s-a constatat că Primarul oraşului Simeria a justificat refuzul de a elibera autorizaţia de construire prin existenţa unei plângeri penale cu privire la concesiunea terenului pe care urma să fie construită locuinţa, iar contractul de vânzare-cumpărare încheiat de reclamanţi, în calitate de vânzători, a fost atacat în instanţă, litigiul fiind finalizat prin respingerea acţiunii.
Ulterior, la data de 18.11.2008, s-a emis autorizaţia de construire în beneficiul reclamanţilor, iar până la această dată instanţa a considerat că este de examinat dacă reclamanţii au suferit vreun prejudiciu. În acest sens, din raportul suplimentar la expertiza în construcţii efectuată în cauză, a reţinut că dacă imobilul ce se dorea a fi construit s-ar fi edificat în anul 2005 – luna iunie, următoarea după expirarea refuzului de către pârât, valoarea acestuia ar fi fost de 81.197 lei, iar aceeaşi construcţie edificată în luna noiembrie 2008, data emiterii autorizaţiei de construire, presupune un preţ total de 149.324 lei, rezultând o diferenţă de preţ de 68.127 lei. Această din urmă sumă, a fost considerată de instanţa de fond ca fiind prejudiciu în patrimoniul reclamanţilor, cauzat prin refuzul nejustificat de emitere în 2005 a autorizaţiei de construire.
Pentru a concluziona că refuzul nu a avut temei, instanţa a avut în vedere, pe de o parte, că terenul în cauză nu s-a dovedit a fi fost concesionat, nu s-a dovedit că s-a formulat plângere penală, iar litigiul demarat de pârât pentru anularea contractelor de vânzare-cumpărare s-a dovedit un demers judiciar neîntemeiat.
Instanţa a mai constatat că reclamanţii au suportat şi costurile unui credit necesar asigurării locuinţei, având închiriat un imobil pentru care achitau o chirie lunară de 150 lei, creditorul fiind contractat de la B.C.R. Agenţia Deva cu nr. 1490F, la care au suportat comisioane şi dobânzi. Dacă ar fi edificat construcţia în anul 2005, instanţa a considerat că s-ar fi reflectat în casă costurile creditului, astfel că, în lipsa autorizaţiei, reclamanţii au utilizat creditul pentru cumpărarea unui apartament, iar comisioanele bancare constituie un prejudiciu, costurile contractului de credit cifrându-se la suma de 8.907,55 Euro.
Hotărârea instanţei de fond a fost atacată cu recurs de pârâţii Consiliul Local Simeria, Primarul oraşului Simeria şi Oraşul Simeria, prin Primar.
În principal, s-a solicitat casarea sentinţei atacate şi transmiterea cauzei spre rejudecare pentru efectuarea unei noi expertize, prin care să se răspundă în mod imparţial şi complet la toate obiectivele recurenţilor, iar în subsidiar, s-a cerut modificarea şi în rejudecare, respingerea acţiunii precizate, în principal prin admiterea excepţiilor şi în subsidiar, pe fond, ca netemeinică şi nelegală.
În motivarea recursului s-a învederat că prezenta cauză s-a format prin disjungerea precizării la acţiune formulată de reclamanţi la 13.06.2011, în dosarul nr. 3107/2006 transformat apoi în dosar nr. 3107/102/2006.
Iniţial reclamanţii au investit Tribunalul Hunedoara cu o acţiune având ca obiect obligarea Primarului oraşului Simeria la eliberarea autorizaţiei de construcţie, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a dispus strămutarea judecării cauzei în favoarea Tribunalului Mureş, primul termen după strămutare fiind 2 iunie 2006. La acest termen, reclamanţii au solicitat suspendarea judecăţii, până la soluţionarea irevocabilă a dosarului nr. 5021/2005 al Judecătoriei Deva.
Recurenţii au subliniat că suspendarea judecăţii pe acest temei, art. 244 pct. 1 Cod procedură civilă, nu demonstrează decât că în realitate, reclamanţii nu s-au simţit prejudiciaţi în vreun fel, astfel că nu este firesc a se reţine culpa recurenţilor în scurgerea timpului, cel puţin pe perioada ulterioară datei de 2 iunie 2006.
S-a mai învederat că la 3 iulie 2006 reclamanţii au încheiat contractul de credit, prin urmare nu pot să-şi invoce propria turpitudine în obţinerea unor foloase băneşti. Au mai precizat că dacă nu ar fi solicitat suspendarea, şi dacă s-ar fi opus cel puţin formal suspendării recurenţii poate că ar fi fost îndreptăţiţi să, facă asemenea solicitări, subliniindu-se că acestea ar fi motivele pentru care se solicită casarea şi trimiterea cauzei la instanţa de fond, pentru a se stabili printr-o nouă expertiză imparţială şi obiectivă, care este diferenţa de valoare dintre preţul materialelor şi al manoperei, de la data solicitării eliberării autorizaţiei de construire şi preţul la data de 2 iunie 2006.
Recurenţii au menţionat că, la data de 18.11.2008 s-a înmânat efectiv autorizaţia de construire reclamantului S.A.I.şi că, prin urmare, prin Sentinţa civilă nr. 48/23.01.2009 s-a respins ca rămasă fără obiect cererea de chemare în judecată.
S-a mai criticat modul în care prima instanţă a soluţionat excepţia tardivităţii precizării la acţiune şi a insuficientei timbrării, subliniindu-se că în cauză taxa de timbru trebuia calculată la valoarea pretenţiilor, nu cu taxă fixă. Referitor la termenul pentru repararea pagubei, recurenţii au făcut trimitere la textul art. 11 din Legea nr. 554/2004 rep., precizând că până la 4.07.2006 cel târziu, reclamanţii trebuia să solicite despăgubiri.
În ceea ce priveşte calitatea procesuală pasivă a Consiliului Local al oraşului Simeria, recurenţi au menţionat că instanţa de fond s-a aflat într-o reală eroare şi confuzie, deoarece faptul că are atribuţii în formarea bugetului, Consiliul Local nu este de natură să justifice căderea în pretenţii într-o asemenea speţă, în plus, Consiliul Local nu are dreptul de a emite autorizaţii de construcţii, şi nici Oraşul Simeria, nefiind justificat nici interesul legitim. S-a învederat că Primarul, ca şi reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, vizează calitatea sa de mandatar, iar când are ca atribuţii printre care şi eliberarea autorizaţiei de construcţii, este o entitate distinctă, de sine stătătoare, care acţionează în nume propriu.
Recurenţii au susţinut şi necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile şi prin urmare, excepţia prematurităţii acţiunii în despăgubiri, negând existenţa vreunui prejudiciu în patrimoniul reclamanţilor, subliniindu-se că despăgubirile nu se pot acorda decât celui care a avut de suferit o pagubă reală, nu şi celui care a cerut să se procedeze de o asemenea manieră, cu referire la solicitarea suspendării judecării pricinii, fapt care nu mai justifică să se prevaleze de trecerea timpului.
Reclamanţii intimaţi au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, motivând că raportul de expertiză întocmit în cauză a fost depus la dosar la termenul din 15.02.2010, pârâţii au formulat obiecţiuni la care expertul a răspuns, că s-a dispus efectuarea unui supliment la raportul de expertiză iniţial, prin care întinderea prejudiciului s-a redus de la peste 110.000 lei la 68.127 lei, supliment comunicat părţilor.
Intimaţii au subliniat că la termenul din 5.01.2011, după ce au primit anterior un termen special pentru a studia expertiza întregită, eventual a o contesta, la întrebarea expresă a instanţei, pârâţii au învederat că nu mai au de formulat alte cereri în probaţiune.
Referitor la calculul taxei de timbru, intimaţii au invocat textul art. 3 lit. „m” din Legea nr. 146/1997 rep., care prevăd că asemenea acţiuni cu caracter patrimonial în contencios administrativ se timbrează cu 10% din valoarea preţului, dar nu mai mult de 39 lei.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, s-a invocat Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3240/2006 şi nr. 3061/2007, iar referitor la prescripţia dreptului material la acţiune, s-a făcut precizarea că la data la care s-a introdus acţiunea pentru obligarea la eliberarea autorizaţiei de construire, nu se putea cunoaşte nici măcar estimativ întinderea prejudiciului, nefiind încheiat nici contractul de credit, chiar şi expertul stabilind cu mare greutate întinderea prejudiciului. S-a subliniat că termenul de prescripţie instituit de art. 19 din Legea nr. 554/2004 rep. începe să curgă de la data la care s-a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului, invocându-se şi Decizia nr. 2089/2006 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit căreia, admisibilitatea cererii în despăgubiri întemeiată pe prev. art. 19 este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare în contencios administrativ, în temeiul art. 1.
Intimaţii au învederat că excepţiile tardivităţii şi prematurităţii formulării precizării de acţiune, sunt incompatibile, aceeaşi cerere neputând fi simultan tardiv şi prematur introdusă, cele două excepţii fiind soluţionat prin Sentinţa nr. 48/2009, care nu a fost atacată cu recurs.
Cu privire la calitate a procesuală pasivă a pârâţilor, intimaţii au susţinut că se impune obligarea acestora la despăgubiri alături de primar, întrucât primarul acţionează în calitate de reprezentant şi organ cu atribuţii executive a persoanei juridice Oraşul Simeria.
S-a precizat că Primarul oraşului şi Primăria nu au patrimoniu propriu iar sumele ce vor constitui despăgubiri vor fi achitate din patrimoniul oraşului Simeria, iar Consiliul Local al oraşului Simeria este administratorul patrimoniului oraşului, sentinţa trebuind să îi fie opozabilă pentru a evita eventuale contestaţii ulterioare sau acţiuni care să împiedice executarea.
S-a mai învederat că refuzul nejustificat de a emite autorizaţii este şi rezultatul faptului că pârâtul Consiliul Local a organizat defectuos şi nu a verificat eficient modul în care Biroul de Urbanism şi-a exercitat atribuţiile.
Cu privire la fondul cauzei, intimaţii au reluat practic în mod detaliat motivele acţiunii lor, şi au subliniat aspecte legate de întinderea prejudiciului şi de cauzele care l-au generat, deoarece dacă s-ar fi emis autorizaţie de construire, creditul s-ar fi folosit pentru a edifica locuinţa.
Intimaţii au prezentat şi o analiză detaliată a elementelor răspunderii civile delictuale, pentru a justifica pretenţiile.
Analizând hotărârea atacată prin prisma motivelor invocate, ţinând cont şi de incidenţa prev. art. 3041 Cod procedură civilă, instanţa de recurs a constat că este fondat recursul pârâţilor Consiliul Local al oraşului Simeria şi Oraşul Simeria, sub aspectul modului în care prima instanţă a soluţionat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestor pârâţi.
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 rep. Consiliul Local este o autoritate deliberativă (art. 1 alin. 2 lit. d), iar oraşul este o unitate administrativ teritorială, în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale (art. 20 alin. 1).
Este adevărat că unităţile administrativ teritoriale pot fi titulare de drepturi şi obligaţii ce decurg inclusiv din raporturile cu alte persoane, în condiţiile legii, iar în justiţie sunt reprezentate prin primar (art. 21 alin. 1 şi 2), însă, în cazul dedus judecăţii, despăgubirile solicitate de reclamanţi au la bază refuzul Primarului de a emite, o lungă perioadă de timp, autorizaţie de construire, obligaţie care nu ţine de reprezentarea unităţii administrativ teritoriale ci de o atribuţie stabilită prin lege, de genul celei reglementate generic de textul art. 63 alin. 1 lit. e, şi în mod concret de Legea nr. 50/1991 rep.
Autorizaţia de construire este un act final de autoritate al administraţiei publice locale, ce se emite potrivit art. 4 din menţionatul act normativ, în cazul în speţă, de Primarul oraşului Simeria, fiind prin urmare o atribuţie prevăzută de lege.
Nici Consiliul Local şi nici Oraşul Simeria, în exercitarea atribuţiilor lor de unităţi deliberative, respectiv de unităţi deliberative sau executive în cadrul unităţii administrativ teritoriale, nu au competenţa de emitere şi semnare a unei autorizaţii de construire, prin urmare nu au nici calitate procesuală, pasivă, în cadrul unei acţiuni în despăgubiri, pentru prejudiciul creat prin refuzul eliberării în termen procedural a autorizaţiei.
Calitatea procesuală pasivă a pârâţilor Consiliul Local al oraşului Simeria şi Oraşul Simeria nu se justifică nici prin argumente legate de patrimoniul acestora şi asigurarea executării sentinţei, deoarece, potrivit art. 9 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, rep. resursele financiare de care dispun autorităţile administraţiei publice locale trebuie să fie corelate cu competenţele şi cu atribuţiile prevăzute de lege, or, în cazul dedus judecăţii, cei doi pârâţi nu au nici competenţe şi nici atribuţii legale privind emiterea autorizaţiei de construcţie. Conform art. 63 alin. 5 lit. „g” Primarul emite avize, acorduri şi autorizaţii date în competenţa sa prin lege, în executarea atribuţiilor legate de serviciile publice asigurate cetăţenilor săi, iar pentru punerea în aplicare a atribuţiilor date în competenţa sa, Primarul beneficiază de un aparat de specialitate pe care îl conduce (art. 61 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, rep.), în plus având atribuţii referitoare la bugetul local (art. 63 alin. 4).
Prin urmare are şi pârghii financiare de asigurare a executării unor eventuale obligaţii de plată în condiţiile în care există un titlu executoriu.
Aspectele legate de administrarea probei cu expertiza, mai precis, necesitatea efectuării unei noi expertize, nu pot constitui motive de casare cu trimitere spre rejudecare, cazurile de casare fiind expres şi limitativ prevăzute de lege.
Timbrajul unei acţiuni în contencios administrativ este reglementat de textul art. 3 alin. 1 lit. „m” din Legea nr. 146/1997, rep. iar potrivit acestui articol cererea cu caracter patrimonial prin care se solicită şi repararea pagubelor suferite se timbrează cu 10% din valoarea pretinsă dar nu mai mult de 39 lei. În aceeaşi ordine de idei, potrivit art. 17 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, rep., la valoare se timbrează cererile care au ca obiect contracte administrative, pentru celelalte cauze aplicându-se prevederile Legii nr. 146/1997, rep. la care deja s-a făcut referire.
În ceea ce priveşte procedura prealabilă, instanţa de recurs are în vedere prev. art. 8 din Legea nr. 554/204, rep., potrivit căruia persoana vătămată se poate adresa instanţei de contencios şi pentru repararea pagubei cauzate, în cazul în speţă, prin refuzul iniţial de emitere a autorizaţiei de construire.
În cazul refuzului nejustificat de a răspunde cererii nu este necesară îndeplinirea procedurii prealabile, obligativitatea îndeplinirii acestei proceduri fiind impusă numai în cazul acţiunilor în anularea unui act, în acest sens existând practică judiciară, inclusiv practica Î.C.C.J.
Relevant este şi faptul că prezenta cerere a fost disjunsă din dosarul nr., 3107/102/2006 în care s-a pronunţat sentinţa nr. 48/23.01.2009, respingându-se ca rămasă fără obiect cererea de chemare în judecată pentru eliberarea autorizaţiei de construcţie în condiţiile în care la data de 18.11.2008 s-a emis autorizaţia. În acel dosar s-a soluţionat şi excepţia tardivităţii precizării de acţiune, în plus, instanţa de fond a şi reţinut că întrucât răspunsul Primăriei Simeria a fost nefavorabil cererii de eliberare a autorizaţiei de construire, a fost formulată plângere prealabilă şi ulterior acţiune în contencios având ca obiect emiterea autorizaţiei şi obligarea la despăgubiri.
În condiţiile date, nu se justifică o nouă procedură prealabilă în legătură cu capătul de cerere disjuns referitor la despăgubiri.
Dreptul material la acţiune în despăgubiri nu este prescris, deoarece deşi refuzul nejustificat dă dreptul la despăgubiri pentru repararea prejudiciului, termenul de prescripţie curge de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, or aceasta dată nu coincide neapărat cu momentul refuzului deoarece prejudiciul invocat a fost creat ulterior din cauza curgerii timpului până la emiterea efectivă a autorizaţiei, a imposibilităţii edificării construcţiilor, devalorizării monedei naţionale, necesitatea contractării unui credit, etc.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, argumentele prezentate în recurs nu schimbă starea de fapt reţinută de prima instanţă şi nu sunt de natură să exonereze de răspundere autoritatea publică ce avea atribuţia de emitere a autorizaţiei de construcţie, respectiv, Primăria oraşului Simeria.
Instanţa de fond corect a reţinut în considerente că justificarea refuzului a constat în existenţa unei plângeri penale cu privire l concesionarea asupra terenului, că a fost atacat în instanţă contractul de vânzare-cumpărare încheiat de reclamanţi, refuz constatat a fi nejustificat deoarece terenul în cauză nu s-a dovedit că ar fi fost concesionat, nu s-a dovedit că s-a formulat plângere prealabilă, iar litigiul demarat de pârâţi pentru anularea contractului de cumpărare a terenului de pârâţi s-a dovedit un demers judiciar neîntemeiat.
Raţionamentul primei instanţe este corect şi prin prisma prevederilor art. 7 alin. 9 şi alin. 13 din Legea nr. 51/1990, rep. potrivit cărora autoritatea emitentă a autorizaţiei de construcţie nu este responsabilă pentru eventuale prejudicii ulterioare cauzate de existenţa la data emiterii actului a unor litigii aflate pe rolul instanţelor, privind imobilul teren şi/sau construcţii aparţinând solicitantului, responsabilitatea revenind exclusiv acestuia. Potrivit aliniatului 13 din acelaşi articol, responsabilitatea emiterii autorizaţiilor revine semnatarilor, potrivit atribuţiilor stabilite conform legii.
Prin urmare, câtă vreme Primarul oraşului Simeria nu a invocat motive legate de conţinutul documentaţiei pentru autorizarea lucrărilor de construcţii, instanţa de fond în mod justificat a reţinut lipsa de temei refuzului şi evident, prejudiciul cauzat de acest abuz, al cărui cuantum s-a stabilit prin expertiză judiciară.
În ceea ce priveşte această lucrare de specialitate, instanţa, potrivit Încheierii din 5 noiembrie 20101 a pus în discuţie obiecţiunile pârâţilor şi a apreciat că este necesară completarea raportului de expertiză tocmai pentru a se stabili cât ar fi costat valoarea materialelor de construcţii şi manoperei pentru imobil de la data de 5 iunie 2005 şi până în sezonul de construcţie 2008, mai exact, până la data de 14 noiembrie 2008 când a fost emisă autorizaţia de construcţie şi apoi să stabilească diferenţa.
Suplimentul la raportul de evaluare tehnică imobiliară s-a depus la filele 342 – 345 dosar fond şi comunicat, la termenul de judecată din 10 decembrie 2010 admiţându-se cererea de amânare formulată de reprezentanta pârâţilor.
La termenul la care au avut loc dezbaterile în fond la întrebarea instanţei, reprezentanta pârâţilor de rând 1 şi 2 a învederat că nu mai are de formulat alte cereri în probaţiune, solicitând acordarea cuvântului în fond. În aceste condiţii criticile legate de conţinutul expertizei sunt neavenite.
În ceea ce priveşte suspendarea în baza art. 244 pct. 1 Cod procedură civilă, faţă de acest temei în drept, nu i se poate imputa reclamanţilor tergiversarea procesului şi culpa pentru scurgerea timpului, mai ales că era vorba despre un proces pornit la cererea Primarului oraşului Simeria pentru constatarea nulităţii dispoziţiei de restituire nr. 876/2003 şi nulitatea absolută a contractului de vânzare-cumpărare judecat în ultimă instanţă la Î.C.C.J. la 17 iunie 2008. Însuşi pârâtul Primarul oraşului Simeria a eliberat autorizaţia de construcţie după terminarea acestui litigiu, la 18.11.2008.
Faţă de considerenţele arătate, vărând şi prev. art. 312 alin. 2 Cod procedură civilă, instanţa, a respins recursul Primarului oraşului Simeria şi a admis recursurile formulate de Consiliul Local al oraşului Simeria şi Oraşul Simeria, modificând sentinţa, în sensul că a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestor posibili reclamanţi, cu consecinţa respingerii acţiunii faţă de ei.
