Natura juridică a contractului de închiriere semnat de Primar, în calitate de reprezentant al municipiului, având ca obiect asigurarea furnizării energiei termice, este relevată de art. 2 alin. 1 lit. „m” din Legea nr. 554/2004, republicată; art. 63 alin. 1 lit. „d”, art. 5 lit. „a” din Legea nr. 215/2001, republicată; art. 36 alin. 6 lit. „a” pct. 14 din Legea nr. 215/2001, republicată; art. 1 alin. 2 lit. „d ” din Legea nr. 51/2006; art. 44 alin. 3 din Legea nr. 51/2006 şi art. 2 alin. 1 din Legea nr. 325/2006, iar faţă de faptul că serviciul public de alimentare cu energie termică în sistem centralizat face parte din sfera serviciilor comune de utilizator public, contractul este un act administrativ.
Prin Sentinţa nr. 4294/15 decembrie 2010, Tribunalul Harghita a hotărât: respingerea excepţiei de necompetenţă materială invocate de pârâtul Primarul Municipiului Gheorgheni; admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale a reclamantului Prefectul Judeţului Harghita; respingerea cererii formulate de reclamant, în contradictoriu cu pârâţii Primarul Municipiului Gheorgheni, SC G.O. SA şi SC T. SRL.
În considerentele Sentinţei, Tribunalul a reţinut, în esenţă, următoarele aspecte:
• reclamantul a ales calea contenciosului administrativ, de altfel singura la care este îndreptăţit, astfel că, indiferent de natura administrativă a actului atacat, excepţia de necompetenţă materială este neîntemeiată;
• art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea prefectului de a ataca actele emise de autorităţile publice locale, în sfera acestora nefiind incluse actele administrative asimilate, respectiv contractele administrative încheiate de autorităţile publice locale cu alte persoane; concluzia este susţinută de art. 48, 68 din Legea nr. 215/2001 şi de art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004; prefectului îi sunt comunicate din oficiu numai dispoziţiile primarului, deci numai acestea sunt supuse tutelei administrative, cu atât mai mult cu cât termenul de introducere a acţiunii prevăzute de art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 este legat de data comunicării actului; contractele administrative – acte administrative prin asimilare, potrivit disp. art. 2 alin. 1 lit. c. din Legea nr. 554/2004 – nu sunt supuse controlului prefectului; pe de altă parte, prima instanţă a constatat că în speţă nu este vorba de un contract administrativ deoarece actul dedus judecăţii are ca obiect închirierea unui bun care nu aparţine domeniului public – o conductă magistrală de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni, proprietatea pârâtei SC T. SRL.
Împotriva Sentinţei nr. 4294/15 decembrie 2010 a declarat recurs reclamantul, invocând disp. art. 304 pct. 8, 9, art. 312 Cod proc. civ., solicitând a se dispune admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei la Tribunalul Harghita, spre rejudecare. În esenţă, recurentul a expus următoarele aspecte: contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009 şi convenţia nr. 900/12 aprilie 2010 sunt acte nelegale; în ce priveşte calitatea procesuală activă, dacă s-ar accepta raţionamentul primei instanţe – referitor la posibilitatea prefectului de a ataca doar actele emise de autorităţile publice locale -, ar însemna că prefectul nu poate ataca hotărârile consiliului local, care sunt acte adoptate (potrivit art. 45 din Legea nr. 215/2001), limitându-se nelegal materia tutelei administrative; condiţia comunicării actului – interpretată de prima instanţă ca fiind o condiţie necesară pentru atacarea actului administrativ de către prefect – este greşit reţinută, dat fiind faptul că prefectul poate ataca şi acte care nu i-au fost comunicate, de exemplu autorizaţiile de construire (conform art. 12 din Legea nr. 50/1991); atunci când legea se referă la contracte asimilate celor administrative nu face nicio distincţie în privinţa comunicării actelor către prefect, astfel că nici prima instanţă nu putea face o asemenea diferenţiere; prefectul a fost sesizat cu nelegalitatea contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, de către SC G.O. SA, prin adresa nr. 599/8 martie 2010, iar Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice a precizat, în adresa nr. 3415654/4 martie 2010, că acest contract excede prevederilor legale în domeniul serviciului public de furnizare a energiei termice în sistem centralizat; prin sesizarea instanţei, prefectul a respectat şi disp. art. 11 alin. 3 din Legea nr. 554/2004, precum şi disp. art. 6 alin. 2 din H.G. nr. 460/2006, îndeplinindu-şi atribuţia de verificare a legalităţii contractelor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale; prefectul nu putea avea o atitudine pasivă, deci, faţă de sesizarea SC G.O. SA, nu putea să răspundă că nu are calitate procesuală activă; contractul atacat este unul administrativ, fiind încheiat în vederea realizării unui serviciu public, a satisfacerii unui interes general; autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, iar prefectul, ca reprezentant al Guvernului la nivel judeţean, are autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale.
Prin întâmpinarea depusă la 4 noiembrie 2011, intimatul Primarul Municipiului Gheorgheni a solicitat a se dispune respingerea recursului, formulând, în esenţă, următoarele apărări: obiectul contractului de închiriere – magistrala de interconectare a centralelor termice – nu priveşte exploatarea unui serviciu public şi nu aparţine domeniului public, magistrala fiind construită de o societate comercială, unitatea administrativ-teritorială neinvocând o accesiune imobiliară; contractul nu are natură administrativă, neintrând sub incidenţa controlului de legalitate exercitat de prefect; contractul nu este producător de prejudicii, obligaţia de plată a chiriei fiind instituită în sarcina SC G.O. SA, conform art. 4.4. din contract, act care, de altfel, a fost reziliat prin convenţia nr. 900/11 februarie 2010; argumentele recurentului privind calitatea procesuală activă pot găsi aplicabilitate doar în ipoteza unor contracte administrative care pun în valoare bunurile autorităţii locale, iar, în speţă, contractul nu face parte nici din categoria actelor asimilate, potrivit legii, celor administrative; în acest sens, intimata a invocat disp. art. 5 pct. 30 din Legea nr. 325/2006 şi disp. art. 44 alin. 2, 3 din Legea nr. 51/2006.
Examinând actele şi lucrările dosarului, Curtea de Apel – învestită cu soluţionarea recursului potrivit motivelor invocate, precum şi potrivit regulilor statornicite de disp. art. 3041 Cod proc. civ., a reţinut următoarele aspecte:
În ce priveşte limitele învestirii instanţei, Curtea a constat că, prin recursul său, reclamantul nu a formulat nicio critică referitoare la dispoziţia de respingere, de către Tribunalul Harghita, a excepţiei necompetenţei materiale invocate de pârâtul Primarul Municipiului Gheorgheni – reclamantul neavând interes să atace această dispoziţie -, iar pârâţii nu au formulat recurs. Aşadar, Curtea nu a fost învestită cu analizarea modalităţii de soluţionare a excepţiei, în legătură cu care nu a constatat existenţa unor aspecte care să determine invocarea unor motive de ordină publică.
Referitor la calitatea procesuală activă a prefectului, Curtea a reţinut incidenţa, în speţă, a următoarelor norme generale şi speciale, în materia contenciosului administrativ, cu privire specială asupra sferei tutelei administrative – denumire dată de legiuitor textului art. 3 din Legea nr. 554/2004:
• art. 123 alin. 4 din Constituţie care statorniceşte că prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal;
• art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale;
• art. 18 din Legea nr. 215/2001, care are rolul unei norme de trimitere conform căreia controlul administrativ şi controlul financiar al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale se exercită în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege;
• art. 20 din Legea nr. 340/2004, care stabileşte că prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile legii;
• art. 19 alin. 1 lit. e din Legea nr. 340/2004, text care prevede că prefectul verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului;
• art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004, care extinde aria actelor administrative – sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;
• art. 6 alin. 2 lit. b din H.G. nr. 460/2004, care statorniceşte competenţa structurilor de specialitate ale prefectului în ce priveşte verificarea legalităţii contractelor încheiate de autorităţile administraţiei publice locale, asimilate potrivit legii actelor administrative, ca urmare a sesizării prefectului de către persoanele care se consideră vătămate într-un drept sau interes legitim; or, în speţă, sesizarea prefectului a fost realizată prin adresa nr. 599/8 martie 2010 a SC GO SA, fundamentată pe argumentele cuprinse în adresa nr. 3415654/4 martie 2010, întocmită de Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice.
Din textele de lege anterior evocate rezultă cu claritate atribuţia prefectului de a exercita controlul de legalitate cu privire la actele autorităţilor publice locale şi, în consecinţă, calitatea procesuală de a sesiza instanţa de contencios administrativ. Limitarea controlului la actele emise de aceste autorităţi nu este în concordanţă cu interpretarea coroborată a prevederilor legale enumerate, realizată cu scopul conturării domeniului actelor supuse tutelei administrative – termenul emis fiind utilizat doar într-una dintre norme (art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004). Concluzia se impune cu atât mai mult cu cât disp. art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004 include în categoria actelor administrative şi anumite contracte încheiate de autorităţile publice, care nu răspund exigenţei de acte emise de către aceste autorităţi – în înţelesul de acte emanând exclusiv de la autorităţile publice. În fine, legiuitorul nu a stabilit categoria actelor care pot fi atacate de prefect prin raportare la criteriul comunicării acestora, iar art. 48, art. 68 din Legea nr. 215/2001 se referă doar la hotărârile consiliului local şi la dispoziţiile primarului – acte ce trebuie comunicate prefectului -, în timp ce prevederile legale anterior enumerate conturează un cadru al controlului de legalitate care excede acestor hotărâri şi dispoziţii.
Prin contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, încheiat între SC T. SRL, în calitate de proprietar, Municipiul Gheorgheni şi SC G.O. SA, în calitate de chiriaşi, s-a stipulat transmiterea, de către proprietar şi preluarea în închiriere, de către chiriaş (beneficiar) a conductei magistrale de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni – CT Rumeguş 2000, CT Bucin, CT Florilor Nord şi CR Florilor Sud.
În preambulul contractului se arată că la baza încheierii acestuia a stat investiţia executată pe cheltuiala SC T. SRL, la comanda autorităţilor administraţiei publice locale ale municipiului Gheorgheni, în urma căreia s-a realizat magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiu (alin. 1, 2 din preambul). Faptul că lucrările cu fost executate în beneficiul autorităţii publice locale rezultă şi din art. 2.1. al contractului, text în care chiriaşul, respectiv Municipiul Gheorgheni este numit beneficiar, cu referire la lucrările de investiţii, aceeaşi denumire regăsindu-se şi în alin. 4 din preambul.
De altfel, în preambulul contractului s-a explicat şi motivul pentru care lucrările au fost realizate de o persoană juridică privată, şi anume datorită faptului că societatea comercială care furnizează serviciul de termoficare nu poate executa aceste lucrări de investiţii (alin. 2 din preambul). Autoritatea publică locală a recunoscut, expres, că datorează contravaloarea investiţiei şi că termenul de plată pentru realizarea investiţiei a expirat, iar în lipsa plăţii nu s-a putut efectua transferul de proprietate asupra obiectivului investiţiei. În consecinţă, executantul SC T. SRL a propus beneficiarilor investiţiei, şi anume Municipiul Gheorgheni şi SC G.O. SA încheierea contractului de închiriere (alin. 4 din preambul).
Aşadar, magistrala de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni a constituit o investiţie publică, realizată la comanda autorităţilor administraţiei publice locale ale municipiului Gheorgheni, pe un teren proprietate publică – intimatul arătând în întâmpinare că nu a invocat vreo accesiune imobiliară cu privire la magistrală, recunoscând, deci, implicit, că lucrarea se află pe un teren ce aparţine unităţii administrativ-teritoriale. Procedura de înscriere a investiţiei în proprietatea municipiului nu a fost derulată, datorită neefectuării plăţilor către executant, astfel cum se arată în preambulul contractului (alin. 4), situaţie în care, la propunerea acestuia din urmă, s-a încheiat contractul de închiriere.
Curtea reţine şi faptul că lucrările de lucrările de investiţie cu privire la care s-a încheiat contractul de închiriere, au fost catalogate expres ca fiind vitale pentru furnizarea energiei termice pe perioada de iarnă (alin. 2 din preambul).
Natura administrativă a contractului de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009, semnat de Primar, ca reprezentant al Municipiului Gheorgheni, încheiat pentru asigurarea furnizării energiei termice – formularea utilizată în alin. 4 din preambul fiind pentru a evita blocarea furnizării agentului termic în municipiul Gheorgheni -, este relevată de următoarele dispoziţii legale:
• art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004, care defineşte noţiunea de serviciu public ca fiind activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public;
• art. 63 alin. 1 lit. d, alin. 5 lit. a din Legea nr. 215/2001, care prevede că primarul îndeplineşte atribuţii referitoare la serviciile publice asigurate cetăţenilor, coordonând realizarea serviciilor publice de interes local, prin intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de utilitate publică de interes local; primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine – art. 62 alin. 1 din Legea nr. 215/2001;
• art. 36 alin. 6 lit. a pct. 14 din Legea nr. 215/2001, care enumeră serviciile comunitare de utilitate publică: alimentare cu apă, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termică, iluminat public şi transport public local, după caz;
• art. 1 alin. 2 lit. d din Legea nr. 51/2006, care include în categoria serviciilor de utilitate publică producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică în sistem centralizat;
• art. 4 alin. 4 din Legea nr. 51/2006, potrivit căruia lucrările de înfiinţare, dezvoltare, reabilitare şi retehnologizare a sistemelor de utilităţi publice, precum şi lucrările de revizii, reparaţii şi remediere a avariilor sunt lucrări de utilitate publică;
• art. 9 alin. 1 din Legea nr. 51/2006, care prevede că raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale şi utilizatori, stabilite pe baza prevederilor prezentei legi, sunt raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice de drept public; aşa fiind, cu atât mai evidentă este natura administrativă a raporturilor dintre autoritatea publică locală şi persoana juridică cu care se încheie un contract de închiriere privind infrastructura unui serviciu de utilitate publică – investiţie executată la solicitarea autorităţii publice;
• art. 44 alin. 3 din Legea nr. 51/2006 – text de lege invocat de intimat în întâmpinare -, conform căruia bunurile realizate în cadrul programelor de investiţii ale unităţilor administrativ-teritoriale aparţin domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, dacă sunt finanţate din fonduri publice, sau revin în proprietatea publică a acestora, ca bunuri de retur, dacă au fost realizate cu finanţare privată în cadrul unor programe de investiţii asumate de operator prin contractul de delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia; în ambele ipoteze conţinute de norma legală, bunurile constituie proprietatea unităţii administrativ-teritoriale; în plus, la dosar nu există nicio probă a executării magistralei de interconectare a centralelor termice din municipiul Gheorgheni cu finanţare privată, derulată în cadrul unui program de investiţii asumate de SC G.O. SA prin contractul de delegare a gestiunii, la expirarea acestuia, după cum nu există nicio probă a participării capitalului privat în cadrul unor contracte de parteneriat public-privat (reglementate de art. 44 alin. 2 lit. f din Legea nr. 51/2006) la executarea acestor lucrări;
• art. 2 alin. 1 din Legea nr. 325/2006, care stabileşte că serviciul public de alimentare cu energie termică în sistem centralizat face parte din sfera serviciilor comunitare de utilităţi publice şi cuprinde totalitatea activităţilor privind producerea, transportul, distribuţia şi furnizarea energiei termice, desfăşurate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
În consecinţă, fiind încheiat în legătură cu furnizarea energiei termice, care constituie serviciu public, actul atacat, respectiv contractul de închiriere nr. 119/10347/30 decembrie 2009 şi, în mod subsecvent, convenţia nr. 900/12 aprilie 2010 sunt acte administrative.
Având în vedere argumentele anterior expuse, Curtea a constat că, în mod greşit, Tribunalul a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a prefectului, neintrând în cercetarea fondului pricinii şi, în consecinţă, a admis recursul reclamantului – art. 312 alin. 1 teza I Cod proc. civ. –, a dispus casarea hotărârii în parte, păstrând dispoziţia de respingere a excepţiei necompetenţei materiale şi a trimis cauza, spre rejudecare, Tribunalului Harghita – art. 312 alin. 2 teza a II-a, alin. 3 teza a III-a Cod proc. civ. – care va pune în discuţia părţilor un aspect în legătură cu cadrul procesual, faţă de faptul că Primarul municipiului Gheorgheni (pârât în cauză) a semnat actele atacate în calitate de reprezentant al Municipiului Gheorgheni, unitatea administrativ-teritorială având calitatea de parte în contractul administrativ.
