Drepturi salariale. Posibilitatea reducerii temporare a drepturilor salariale ale bugetarilor, printr-o dispoziţie legală, justificată de dificultăţile financiare ale statului
Codul muncii, art.1 alin. (2), art. 41, art. 157 alin. (2)
Legea nr. 118/2010, art. 1
Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, art.1
Prin adoptarea Legii nr. 118/2010, legiuitorul a uzat de facultatea ce i-a fost recunoscută prin dispoziţiile art. 157 alin. (2) din Codul muncii, potrivit cărora sistemul de salarizare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetele locale, se stabileşte prin lege.
Legea nr. 118/2010 nu contravine art. 41 din Codul Muncii, întrucât principiul modificării contractului individual de muncă numai prin acordul de voinţă al părţilor nu este unui absolut, art. 1 alin. (2) din Codul Muncii permiţând derogarea prin dispoziţii specifice cuprinse în acte normative cu caracter special. Legea nr. 118/2010 are un astfel de caracter. Omisiunea angajatorului de a emite un act de dispoziţie, prin care să dispună reducerea salariului, nu este de natură a conferi acestei diminuări un caracter nelegal, câtă vreme dispoziţiile legale in baza cărora s-a operat reducerea salarială sunt clare, lipsite de echivoc şi pot fi aplicate in mod individual salariaţilor bugetari.
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19.04.2007, paragraful nr.94). Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăţilor financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituţională. Măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25%, reglementată prin Legea nr. 118/2010, nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit si păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu conduce la o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
Curtea de Apel Timişoara,
Secţia litigii de muncă şi asigurări sociale,
Decizia civilă nr. 1715 din 5 august 2011
Prin sentinţa civilă nr. 870/04.04.2011, pronunţată de Tribunalul Arad în dosarul nr. 763/108/2011, s-a respins acţiunea civilă formulată de reclamantul A.D. împotriva pârâtului Oraşul Chişineu Criş, prin Primar, având ca obiect drepturi salariale.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut că reclamantul este angajatul pârâtului, având funcţia de agent comunitar, conform Dispoziţiei nr.367/21.06.2010, şi face parte din personalul care lucrează în sistemul bugetar, fiindu-i aplicabile dispoziţiile Legii nr.330/2009 şi ale O.U.G. nr. 1/2010.
Urmare a adoptării Legii nr. 118/2010, drepturile salariale ale reclamantului au fost diminuate cu 25%, începând cu data de 03.07.2010 şi până la data de 1.12.2010, conform statelor de retribuţii aferente acestei perioade.
Deoarece Legea nr.118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar a fost publicată în Monitorul Oficial nr.441/30.06.2010, ea a intrat în vigoare la data de 03.07.2010, iar măsurile dispuse prin aceasta se aplică de la data intrării în vigoare, potrivit art.4 din lege.
Prin art. 1 din Legea nr.118/2010 se prevede că: „cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%”.
În aceste categorii de personal şi de salarii se încadrează şi reclamantul, întrucât salarizarea sa este reglementată de Legea nr.330/2009 şi O.U.G. nr. 1/2010.
Tribunalul a constatat că Legea nr.118/2010 este o lege specială, care se aplică temporar, doar până la data de 31.12.2010, potrivit art.16 din lege, fiind adoptată pentru stabilirea echilibrului bugetar. Fiind o lege specială, ea se aplică cu precădere contractelor colective de muncă încheiate la nivel de ramură sau la nivel de unitate, precum şi legii generale, care este codul muncii, astfel încât salariul aferent lunilor iulie-decembrie 2010 este redus cu 25%. Legea nr.118/2010 nu se aplică retroactiv, ci începând din luna iulie, adică salariului pe care angajatul trebuia să îl primească începând cu această lună.
Prin adoptarea Legii nr. 118/2010, legiuitorul a uzat de facultatea ce i-a fost recunoscută de art. 157 alin. (2) din Codul Muncii, potrivit căruia: „sistemul de salarizare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat ,…bugetele locale…se stabileşte prin lege, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative”.
În condiţiile în care reducerea salariului reclamantului este reglementată de Legea nr.118/2010, stabilirea de către instanţă a unei alte modalităţi de salarizare decât cea prevăzută de actele normative în vigoare, reprezintă un exces de putere săvârşit de către aceasta, prin îndeplinirea unor atribuţii care revin exclusiv puterii legislative.
Rolul instanţelor judecătoreşti se circumscrie doar aplicării şi interpretării legii şi nicidecum completării sau modificări acesteia, iar depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti reprezintă, de fapt, incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative. Câtă vreme a existat o lege în vigoare care a prevăzut reducerea de 25% a salariului, instanţele judecătoreşti nu pot invalida aplicarea acestei legi prin hotărâri judecătoreşti.
În ceea ce priveşte invocarea de către reclamant a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr.1 la Convenţia EDO, instanţa a constatat că Curtea EDO, în cele mai cunoscute cauze privind salariile, a stabilit unele principii, şi anume: prin Hotărârea Marii Camere in cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, s-a stabilit că „Convenţia nu conferă dreptul de a continua sa primeşti un salariu intr-un anume cuantum (…) O creanţă poate fi considerata o valoare patrimoniala in sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 daca are o baza suficienta in drept intern, de exemplu daca este confirmata prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor de judecata” (par. 94), iar prin Hotărârea Kechko c. Ucrainei din 8 noiembrie 2005, s-a stabilit că „(…) este la latitudinea statului sa determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuşi, dacă printr-o dispoziţie legală în vigoare se stabileşte plata unor sporuri şi condiţiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autorităţile nu pot, in mod deliberat, sa amâne plata lor, atâta vreme cât dispoziţiile legale sunt in vigoare.” (par. 23).
De asemenea, în cauza Hasani c. Croaţiei, reclamanta a primit, conform reglementarilor în vigoare la momentul respectiv, o indemnizaţie pentru creşterea copilului până la vârsta de 3 ani, iar după ce copilul a împlinit vârsta de 1 an, legea a fost modificată, perioada până la care se acorda indemnizaţia fiind scurtata de la 3 ani la 1 an. În consecinţă, deşi,de la intrarea in vigoare a modificărilor, reclamantul nu a mai primit indemnizaţia respectiva, Curtea EDO a decis că reclamanta avea un “bun” şi că pierderea indemnizaţiei constituia o ingerinţă în acel bun, o atingere adusa dreptului la respectarea bunurilor, ingerinţa fiind încadrată, potrivit unei jurisprudenţe constante, pe regula generala din art. 1 al Protocolului nr. 1. Aceasta chestiune este esenţială pentru că numai în situaţia în care ingerinţa este calificată ca fiind o “privare”, plata despăgubirilor sau a unei compensaţii este o condiţie esenţială pentru respectarea proporţionalităţii, în afara unor circumstanţe excepţionale.
Curtea EDO a notat că modificările aduse legislaţiei muncii şi celei privind asigurările de sănătate au afectat dreptul reclamantei de a primi ex nunc indemnizaţia pentru creşterea copilului, însă nu au afectat până în prezent plăţile efectuate. În momentul în care indemnizaţia pentru creşterea copilului a fost întreruptă, copilul reclamantei împlinise deja vârsta de un an. Astfel, modificările legislative trebuiau sa fie aplicate numai pentru viitor.
Potrivit Curţii EDO, decizia de a adopta legi privind asigurările sociale a presupus luarea în considerare a problemelor economice şi sociale, chestiuni asupra cărora legiuitorul dispune de o largă marjă de apreciere în aplicarea politicilor economice şi sociale. În aceste împrejurări, Curtea a considerat că modificările legislative contestate au intrat în marja de apreciere a statului cu privire la reglementarea problemelor politicii sale sociale.
Prin urmare, conform acestei jurisprudenţe CEDO, instanţa de fond a constatat că statul are posibilitatea să reducă salariile personalului bugetar prin modificările legislative pe care le adoptă, iar Convenţia EDO nu conferă dreptul de a continua sa primeşti un salariu într-un anume cuantum, ci doar dreptul la salariu, ceea ce nu este identic cu cuantumul salariului.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs, în termenul legal, reclamantul A.D., solicitând admiterea recursului şi modificarea în tot a hotărârii, în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată, pentru motivele de fapt şi de drept invocate în acţiunea introductivă de instanţă.
În motivele de recurs, hotărârea este criticată pentru netemeinicie şi nelegalitate, arătându-se că în mod greşit instanţa de fond nu a verificat faptul că reţinerea s-a făcut unilateral, fără să fie emis un act administrativ, care să stabilească salariul ce urmează a fi primit de către angajat pentru munca prestată. Reducerea cuantumului salariului nu se poate face decât prin emiterea unui act administrativ modificator, dându-i-se astfel posibilitatea persoanei vizate de a se supune actului controlului de legalitate al instanţei de judecată.
Pe de altă parte, măsura dispusă prin Legea nr. 118/2010, referitoare la diminuarea cu un procent de 25% a salariului brut cuvenit salariatului, vine în contradicţie cu normele legale ce reglementează raportul juridic dintre angajat şi angajator.
Recurentul a menţionat că reducerea unilaterală a salariului brut cu 25 % încalcă prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi pe cele ale art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, iar instanţa trebuie să dea eficacitate dispoziţiilor internaţionale în momentul în care normele interne încalcă pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, respectând, astfel, dispoziţiile art. 20 din Constituţia României.
Totodată, se precizează că instanţa de fond a încălcat şi prevederile Deciziei nr. 874/2010 a Curţii Constituţionale, potrivit căreia salariul reprezintă o componentă a dreptului de muncă, iar efectele raporturilor de muncă dintre angajat şi angajator se concretizează în obligaţii pentru ambele părţi, pentru angajator obligaţia esenţială fiind plata salariului.
Prin întâmpinare, intimatul a arătat că nu se opune admiterii acţiunii şi că reţinerea de 25% din salariul reclamantului s-a făcut în baza Legii nr. 118/2010.
Examinând recursul declarat prin prisma actelor de procedură efectuate în cauză, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 312 alin. (1) Cod procedură civilă şi art. 3041 Cod procedură civilă, Curtea a constatat că este nefondat, pentru următoarele considerente:
Prevederile art. 1 din Legea nr. 118/2010 stabilesc măsurile şi condiţiile de reducere a salariilor personalului din sectorul bugetar cu 25%, în această categorie fiind cuprins şi reclamantul, care este salarizat conform Legii nr. 330/2009 şi O.U.G. nr. 1/2010.
Prin adoptarea acestei legi, legiuitorul a uzat de facultatea ce i-a fost recunoscută prin dispoziţiile art. 157 alin. 2 din Codul muncii, potrivit cărora sistemul de salarizare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetele locale, se stabileşte prin lege.
Odată stabilit cadrul legal al diminuării salariului reclamantului, excede competenţei instanţelor judecătoreşti posibilitatea de a pune în discuţie oportunitatea şi legalitatea soluţiei legislative, în raport cu legislaţia internă relevantă existentă.
Chiar dacă s-ar admite că, în temeiul principiului respectării ierarhiei actelor normative, din două astfel de acte care conţin norme contradictorii, o instanţă judecătorească ar putea-o aplica pe aceea care are o forţă juridică superioară, în speţă Legea nr. 118/2010 nu contravine art. 41 din Codul Muncii. Aceasta întrucât principiul modificării contractului individual de muncă numai prin acordul de voinţă al părţilor nu este unui absolut, legiuitorul permiţând derogarea prin dispoziţii specifice cuprinse in acte normative cu caracter special [art. 1 alin. (2) din Codul Muncii]. Legea nr. 118/2010 are în mod evident un astfel de caracter.
Pretinsa încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului a fost analizată de către instanţa de recurs în temeiul competenţelor ce i-au fost conferite de prevederile art. 20 din Constituţia României, potrivit cărora: „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor”.
Art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului garantează, în substanţă, dreptul de proprietate, conţinând trei norme distincte. Cea dintâi stabileşte principiul de drept al respectării bunurilor. A doua, cuprinsă în cea de a doua frază a aceluiaşi alineat, vizează privarea de proprietate, pe care o subordonează anumitor condiţii, iar cea de a treia recunoaşte statelor contractante puterea, printre altele, de a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general. A doua şi a treia normă constituie exemple particulare de atingere a dreptului de proprietate, care trebuie interpretate în lumina principiului consacrat de prima normă.
În lumina jurisprudenţei Curţii E.D.O., salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art.1 din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Diminuarea pentru o perioadă determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde unei exproprieri (privări de proprietate) sau unei măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, fiind analizată de Curtea E.D.O. numai din perspectiva principiului respectării bunurilor. În acest context, Curtea E.D.O. urmăreşte numai dacă justul echilibru între exigenţele relative la interesul general si imperativele legate de protecţia drepturilor fundamentale ale individului a fost menţinut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz şi ceilalţi c. Spaniei, Hotărârea din 2 februarie 2010, par. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 al Protocolului 1 adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează o atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general ai colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 39 şi 41).
C. E.D.O. face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Leias c. Croaţiei, Hotărârea din 20.05.2010, paragraf nr.58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art.1 din Protocolul nr.1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19.04.2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de faţă, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
În cauza de faţă trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuţie, aşa cum nu este în discuţie o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară a exerciţiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.
Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăţilor financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituţională. Curtea E.D.O. a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenţiei, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajaţii plătiţi din bugetul de stat, precum şi în materie de legislaţie socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, par. 23 şi cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, par. 45).
In concluzie, Curtea a apreciat că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit si păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, aşa încât nu se poate reţine o încălcare a art. 1 din primul Protocol adiţional la Convenţie.
Cât priveşte următoarele dispoziţii din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului: art. 17, conform căruia orice persoană are dreptul la proprietate si nimeni nu va fi lipsit în mod arbitrar de proprietatea sa; art. 23 pct. 3, potrivit căruia orice om care munceşte are dreptul la o remuneraţie echitabilă şi satisfăcătoare, care să-i asigure lui, precum şi familiei lui o existenţă conformă cu demnitatea umană şi art. 25, care prevede că orice persoană are dreptul la un nivel de viaţă corespunzător asigurării sănătăţii sale, bunăstării proprii şi a familiei, cuprinzând hrana, îmbrăcămintea, locuinţa, îngrijirea medicală, precum şi serviciile sociale necesare, instanţa de recurs a constatat că nu s-au adus argumente în sensul că drepturile fundamentale pe care le garantează, similare celor reglementate prin art. 41, 44 , 47 din Constituţie, ar avea un conţinut mai favorabil decât reglementarea internă sau ar împiedica restrângerea adusă dreptului la salariu, în condiţiile art. 53 din Constituţie.
Dispoziţiile relevante din Carta socială europeană revizuită, adoptată in 1996 şi ratificată de România prin Legea nr. 74/1999, sunt cele ale art. 1 pct. 2, care prevede angajamentul statelor în protecţia de o manieră eficientă a dreptului lucrătorului de a-şi câştiga existenţa printr-o muncă liber întreprinsă, ale art. 4 care reglementează dreptul la o salarizare echitabilă, pentru a cărui asigurare, statele se angajează, printre altele, să recunoască dreptul lucrătorilor la o salarizare suficientă, care să le asigure acestora, precum şi familiilor lor un nivel de trai decent şi ale art. 20 privitoare la nediscriminare. Ele nu pot fi implicate in argumentaţie, pentru motivele arătate anterior.
Însă, conform art. G din partea a V-a Cartei, exercitarea drepturilor enunţate poate face obiectul unor restricţii sau limitări prescrise prin lege şi care sunt necesare într-o societate democratică pentru a garanta respectarea drepturilor şi libertăţilor altora sau pentru a proteja ordinea publică, securitatea naţională, sănătatea publică sau bunele moravuri.
Instanţa de recurs a apreciat că omisiunea angajatorului de a emite un act de dispoziţie, prin care să dispună reducerea salariului reclamantului, nu este de natură a conferi acestei diminuări un caracter nelegal, câtă vreme dispoziţiile legale in baza cărora s-a operat reducerea salarială sunt clare, lipsite de echivoc şi pot fi aplicate in mod individual salariaţilor bugetari.
Concluzionând asupra argumentelor de fapt şi de drept mai sus reţinute, Curtea a constatat că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, motiv pentru care, în baza art. 312 alin. (1) şi art. 3041 C.proc.civ., cu substituirea parţială a motivării sentinţei atacate, a respins ca neîntemeiat recursul reclamantului.
