Diminuarea salarială prin lege în sistemul bugetar cu 25%. Constatarea constituţionalităţii legii de instanţa constituţională.
Constatarea anterioară a constituţionalităţii Legii nr. 118/2010 nu împiedică judecătorul naţional să verifice, din perspectiva articolelor 11 şi 20 din Constituţie, dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare Convenţiei.
Trib. Bistriţa-Năsăud, secţ. II civ., de cont. adm . şi fisc., sent. nr. 651/CA/1 iunie 2011
Prin acţiunea în contencios administrativ reclamantul MF a chemat în judecată pe pârâţii (M.A.I), I.G.P.R şi IPJ Bistriţa-Năsăud solicitând obligarea acestora să revoce măsura de diminuare cu 25% a salariului şi la plata drepturilor salariale la zi, actualizate cu inflaţia, calculate până la data plăţii efective.
Analizând actele dosarului tribunalul reţine următoarele:
Întrucât reclamantul are calitatea de funcţionar public cu statut special, fiind poliţist în raporturi de muncă cu angajatorul I.G.P BN care are personalitate juridică, conf. art. l2 alin. l din Legea nr. 2l8/2002, aşa cum a susţinut pârâtul IGPR, se constată că acest din urmă pârât nu are calitate procesuală pasivă şi se va respinge acţiunea faţă de acest pârât.
Constatând că nu are calitate procesuală pasivă, nu se va mai analiza şi cealaltă excepţie, a inadmisibilităţii acţiunii.
În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârâtul IPJ BN aceasta urmează să fie respinsă ca neîntemeiată, întrucât o astfel de acţiune care priveşte raporturile de serviciu ale funcţionarului public este admisibilă prin prisma dispoziţiilor art. l09 din Legea nr. l88/l999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Pe de altă parte, în ce priveşte susţinerea ca instanţa de judecată nu mai poate cenzura soluţia aleasă de legiuitor, ce a fost odată cenzurară de Curtea Constituţională în condiţiile art. 146 din Constituţia României, tribunalul apreciază că, dimpotrivă, instanţele judecătoreşti sunt obligate, în temeiul prevederilor art. 20 din Constituţia României şi a obligaţiilor pe care România şi le-a asumat în urma ratificării acestor pacte, convenţii si tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, să ignore legile interne şi interpretările Curţii Constituţionale a României care contravin reglementarilor internaţionale si interpretărilor date acestora de organele abilitate.
Aşadar, prin aplicarea cu prioritate faţă de cele interne a dispoziţiilor internaţionale privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte şi a interpretărilor acestor dispoziţii date de forurile internaţionale competente, instanţele de judecată nu încalcă prevederile art. 11 alin. 3 din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora deciziile şi hotărârile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor, şi nici pe cele ale art. 31 din aceeaşi lege, conform cărora decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare este definitivă şi obligatorie, cu atât mai mult cu cât deciziile invocate anterior sunt de respingere a obiecţiilor de neconstituţionalitate, iar nu de admitere a acestora. In cazul respingerii obiecţiilor sau excepţiilor de neconstituţionalitate este posibilă formularea unor noi excepţii, iar Curtea Constituţională poate proceda, pe baza unor noi argumente sau ca urmare a revenirii la practica anterioara, la admiterea acestora, chiar dacă anterior s-a pronunţat în sensul constituţionalităţii.
Examinând pe fond acţiunea, tribunalul constată că aceasta este neîntemeiată şi va fi respinsă ca atare pentru următoarele considerente:
Reclamantul este angajat în calitate de poliţist în cadrul IPJ Bistriţa-Năsăud, activitatea fiind remunerată conform legii de salarizare a personalului bugetar şi, începând cu data de 3 iulie 2010, drepturile salariale au fost reduse cu 25 %, reducere impusă de Legea nr. 118/2010, aplicabilă tuturor persoanelor din sistemul bugetar, până la data de 31 decembrie 2010, în conformitate cu art. 16 din lege.
Această măsură este prevăzută în art. 1 din Legea nr. 118/2010 şi a fost impusă, aşa cum rezultă din expunerea de motive a Guvernului, în vederea reducerii cheltuielilor bugetare şi asigurarea sustenabilităţii bugetului de stat.
Dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar au fost suspuse controlului de constituţionalitate, Curtea Constituţională reţinând prin deciziile nr. 872/25.06.2010 şi nr. 874/25.06.2010 constituţionalitatea prevederilor ce instituie diminuarea temporară a drepturilor salariale.
Salariul reclamantului este stabilit prin lege, astfel că acesta poate suferi modificări, în sensul creşterii sau micşorării cuantumului său, ori de câte ori intervine vreo modificare legislativă, fără ca pentru aceasta să fie necesar consimţământul angajatorului şi/sau al salariatului.
Măsura diminuării drepturilor salariale constituie o veritabilă restrângere a exerciţiului dreptului la muncă, aspect reţinut de instanţa constituţională în cuprinsul deciziilor nr. 872/2010 şi nr. 874/2010, şi o atare măsură se poate realiza numai în condiţiile strict şi limitativ prevăzute de art.53 din Constituţie.
Pentru ca restrângerea menţionată să poată fi justificată, trebuie întrunite, în mod cumulativ, cerinţele expres prevăzute de art.53 din Constituţie, şi anume: să fie prevăzută prin lege; să se impună restrângerea sa; restrângerea să se circumscrie motivelor expres prevăzute de textul constituţional, şi anume pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, sănătăţii sau moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav; să fie necesară într-o societate democratică; să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o; să fie aplicată nediscriminatoriu şi să nu aducă atingere existenţei dreptului sau libertăţii.
În cauză, toate aceste condiţii sunt îndeplinite. Astfel, măsura diminuării drepturilor salariale este prevăzută în art. 1 din Legea nr. 118/2010 şi s-a impus pentru apărarea securităţii naţionale, aşa cum rezultă din expunerea de motive a Guvernului, măsura restrângerii vizează exerciţiul dreptului, şi nu substanţa acestuia, motiv pentru care a fost instituit caracterul temporar al diminuării salariale şi este determinată de o situaţie de criză financiară internaţională care ar putea afecta, în lipsa unor măsuri adecvate, stabilitatea economică a ţării.
Măsura restrictivă instituită se aplică nediscriminatoriu destinatarilor săi – angajaţi ai autorităţilor şi instituţiilor publice, este temporară (priveşte perioada 3 iulie 2010 – 31 decembrie 2010), este rezonabilă şi proporţională cu situaţia care a determinat-o, alăturându-se altor măsuri legislative, determinate de aceeaşi cauză şi având aceeaşi finalitate, respectiv încadrarea în constrângerile bugetare determinate de un fenomen de criză economică.
Prin urmare, diminuarea rezonabilă şi cu caracter temporar a salariului personalului unităţilor bugetare constituie o restrângere a dreptului la muncă al acestei categorii de angajaţi, compatibilă cu legea fundamentală.
Referitor la critica de încălcare a art. 20 din Constituţie, raportat la art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea Constituţională a examinat şi acest aspect, reţinând că nu este întemeiată deoarece Legea nr.118/2010 nu contravine Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi nici jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în acest domeniu.
Curtea Constituţională este, potrivit dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Legea nr. 47/1991, garantul supremaţiei Constituţiei României, asigurând controlul constituţionalităţii legilor, a tratatelor internaţionale, a regulamentelor Parlamentului şi a ordonanţelor Guvernului. Chiar dacă, în exercitarea atribuţiilor sale, Curtea Constituţionala are posibilitatea raportării şi la dispoziţiile internaţionale în materia drepturilor fundamentale ale omului, statuările acesteia, aflate în contradicţie cu cele ale forurilor internaţionale competente să interpreteze aceste prevederi, nu pot fi reţinute de instanţele judecătoreşti sesizate cu soluţionarea unui litigiu în care îşi găsesc aplicarea.
Curtea europeană a constatat că statutul conferit Convenţiei în dreptul intern permite instanţelor naţionale să înlăture – din oficiu sau la cererea părţilor – prevederile dreptului intern pe care le consideră incompatibile cu Convenţia şi protocoalele sale adiţionale.
In consecinţă, constatarea anterioară a constituţionalităţii Legii nr. 118/2010 nu împiedică judecătorul naţional să verifice, din perspectiva articolelor 11 şi 20 din Constituţie, dacă aplicarea legii în concret nu produce efecte contrare Convenţiei. Această verificare nu poate face abstracţie de jurisprudenţa CEDO în materie, care nu garantează dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anumit cuantum.
Examinând acţiunea prin prisma art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la faptul că „orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale”, instanţa reţine următoarele:
Pentru respectarea prevederilor Convenţiei trebuie observat că, referitor la regula aplicabilă art.1 din Protocolul nr.1, Curtea Europeana a Drepturilor Omului de la Strasbourg a statuat, în numeroase cauze, că acest articol conţine 3 norme distincte: prima, care se exprima in prima fraza a primului alineat si care are un caracter general, enunţa principiul respectării proprietăţii; cea de-a doua, ce figurează în cea de-a doua frază a aceluiaşi alineat, vizează privarea de proprietate şi o supune anumitor condiţii; cât despre a treia, menţionată în cel de-al doilea alineat, recunoaşte puterea statelor contractante de a reglementa utilizarea bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuţii sau a amenzilor.
Pentru analizarea prevederilor art.1 din Primul protocol, trebuie avute in vedere următoarele aspecte: dacă reclamantul are un „bun” în sensul art.1 alin.1 din Primul protocol; existenta unei ingerinţe a autorităţilor publice în exercitarea dreptului la respectarea bunului, ce a avut ca efect privarea reclamantului de bunul său, în sensul celei de a doua fraze a primului paragraf al art.1 din Protocolul nr.1; dacă sunt îndeplinite condiţiile privării de proprietate, respectiv dacă ingerinţa este prevăzută de lege, dacă ingerinţa urmăreşte un scop legitim de interes general (ea a intervenit pentru o cauză de utilitate publică), dacă ingerinţa este proporţională cu scopul legitim urmărit, adică dacă s-a menţinut un „just echilibru” între cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului.
Noţiunea de „bun” utilizată de acest text are o semnificaţie autonomă, neputându-se considera că salariul este un „bun” care intră sub protecţia acestui text sau cel puţin o „speranţă legitimă”. Curtea europeană face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să se primească în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru perioada în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas împotriva Croaţiei, Hotărârea din 20 mai 2010).
Ca atare, existenţa bunului sau a speranţei legitime s-ar fi putut reţine numai atunci când fie creanţa reclamanţilor, în cuantumul anterior datei de 3 iulie 2010, ar fi fost stabilită irevocabil printr-o hotărâre judecătorească, fie diminuarea salarială ar fi intervenit retroactiv, după prestarea muncii de către reclamant, ceea ce nu este cazul întrucât Legea nr. 118/2010 s-a aplicat numai pentru viitor, de la momentul intrării sale în vigoare (a se vedea Cauza Bahceyaka împotriva Turciei, Hotărârea din 13 iulie 2006, unde s-a arătat că veniturile viitoare constituie bun numai dacă au fost câştigate sau există un titlu executoriu în privinţa lor).
O creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială în sensul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia europeană numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern, fiind spre exemplu confirmată prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor judecătoreşti (a se vedea Cauza Kopecky împotriva Slovaciei, Hotărârea din 28 septembrie 2002; Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, Hotărârea din 19 aprilie 2007).
Convenţia europeană nu garantează dreptul de a continua să se primească un salariu într-un anumit cuantum (a se vedea Cauza Vilho Eskelinen împotriva Finlandei, Hotărârea din 19 aprilie 2007), ci este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor din bugetul de stat, astfel că statul poate introduce, suspenda sau anula plata diferitelor sume (a se vedea Cauza Kechko împotriva Ucrainei, Hotărârea din 8 noiembrie 2005).
Diminuarea drepturilor salariale nu este analizată de Curtea europeană din perspectiva privării de proprietate, ci a regulii generale privitoare la dreptul la respectarea bunurilor. Privarea de proprietate trebuie să fie prevăzută de lege, să urmărească o cauză de utilitate publică, să fie conformă normelor de drept intern şi să respecte un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite în scopul vizat; privarea de proprietate trebuie să menajeze un just echilibru între exigenţele de interes general şi imperativele fundamentale ale individului, în special prin indemnizarea rezonabilă şi proporţională a valorii bunului, acordată titularului acestuia.
Măsura reducerii salariilor a fost făcută în baza unei legi, nr. 118/2010, astfel că este îndeplinită şi condiţia ca ingerinţa să fie prevăzută de lege.
În ceea ce priveşte scopul urmărit şi proporţionalitatea, prin adoptarea Legii nr. 118/2010 s-a urmărit aplicarea aceluiaşi mod de calcul pentru toate categoriile de beneficiari ai sistemului public de pensii şi eliminarea inechităţilor generate de aplicarea unor criterii diferite pentru aceeaşi categorie de pensionari. Acesta a fost generat de dificultăţile financiare pe care le-a avut statul în suportarea de la buget a părţii din pensie care nu se baza pe sistemul contributiv. Tribunalul reţine că, în speţă, nu s-a încălcat dreptul la respectarea bunului recunoscut şi ocrotit de art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, în cazul de faţă, însă, aşa cum s-a arătat mai sus, constituie bun doar dreptul la salariu conferit prin lege, iar nu şi întinderea concretă a cuantumului acestuia, care poate evolua în funcţie de lege, pentru că, admiţând o interpretare contrară, ar însemna că mărimea salariului odată stabilită, aceasta nu mai poate fi modificată, nici redusă, dar nici majorată, interpretare care nu este în spiritul jurisprudenţei constante a CEDO.
Prin urmare, o „speranţă legitimă ” a reclamantului cu privire la dreptul de a încasa un anumit cuantum al salariului nu poate fi reţinută.
Statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor sale în acest domeniu. Curtea a constatat de mai multe ori că nu este rolul său de a verifica în ce măsura existau soluţii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmărit, cu excepţia situaţiilor în care aprecierea autorităţilor este vădit lipsită de orice temei (Wieczorek c. Poloniei, hotărâre din 8 decembrie 2009, par. 59 sau Mellacher c. Austriei, hotărâre din 19 decembrie 1989, Series A nr. 169, par. 53).
În considerarea celor menţionate mai sus, instanţa apreciază că măsura luată a avut un scop legitim, fiind necesară într-o societate democratică, ea răspunzând unei situaţii de criză economică şi socială majoră a societăţii, care poate fi evitată şi prin măsura diminuării salariale. Ea este proporţională cu scopul urmărit, deoarece salariatul nu a fost lipsit în totalitate de salariu, acesta fiindu-i doar redus, iar măsura diminuării drepturilor salariale are caracter temporar.
Chiar dacă şi în prezent, în urma adoptării Legii nr. 285/2010, nivelul salariilor este inferior momentului iunie 2010, nu înseamnă că situaţia diminuării drepturilor s-a definitivat, ea păstrându-şi caracterul temporar, fiind aplicabilă pentru anul 2011, tocmai pentru a nu afecta substanţa dreptului constituţional protejat.
Desigur, pe perioada cât drepturile salariale stabilite sunt inferioare momentului iunie 2010 există în continuare, o restrângere a exerciţiului unui drept fundamental, respectiv a dreptului la salariu, ca şi corolar al dreptului la muncă. Această restrângere îndeplineşte însă toate exigenţele prevăzute de art. 53 din Constituţie, fiind prevăzută de lege (Legea nr. 285/2010, începând cu data de 1 ianuarie 2011, pe tot parcursul anului 2011), fiind justificată de menţinerea în continuare a existenţei unei ameninţări la adresa securităţii naţionale (conform expunerii de motive la Legea nr. 285/2010), măsura fiind necesară într-o societate democratică, ea răspunzând unei situaţii de criză economică şi socială majoră a societăţii, care poate fi evitată şi prin măsura diminuării salariale.
Tribunalul apreciază că nu se poate reţine nici încălcarea principiului nediscriminării prevăzut de art.14 din CEDO pentru că este necesar ca diferenţa de tratament să aibă loc între persoane aflate în aceeaşi situaţie, ori în situaţie analogă sau comparabilă şi, aşa cum rezultă din cuprinsul Legii nr. 118/2010, dispoziţiile sale privesc întreg personalul bugetar şi nu numai anumite categorii profesionale.
Angajaţii din sectorul public nu se află în aceeaşi situaţie juridică cu cei din mediul privat. Cei care sunt angajaţi în raporturi de muncă în mediul bugetar sunt legaţi, din punctul de vedere al sursei din care sunt alimentate salariile, de bugetul public naţional, de încasările şi de cheltuielile din acest buget, dezechilibrarea acestuia putând avea consecinţe în ceea ce priveşte diminuarea cheltuielilor din acest buget. In timp ce salariile reprezintă astfel de cheltuieli – mai exact cheltuieli de personal, în mediul privat raporturile de muncă sunt guvernate întotdeauna de contractul individual de muncă încheiat între un angajat şi un angajator.
În sfera publică angajatorul este, întotdeauna, statul, prin diferitele sale entităţi de la nivel central sau local, care trebuie să ţină seama de faptul că în sectorul public salariile sunt stabilite în baza legii. Atunci când legea diminuează cuantumul salariilor, contractul individual de muncă nici măcar nu trebuie renegociat prin întâlnirea voinţei concordante pentru a se aplica noile prevederi legale. Raţiunea acestei concluzii constă în faptul că temeiul încheierii, modificării şi încetării contractului este legea, iar dacă, pentru viitor, legea prevede o redimensionare a politicii salariale bugetare, toate contractele pendinte sau care vor fi încheiate trebuie să reflecte şi să fie în acord cu legea, astfel că angajatorul public nu este în aceeaşi situaţie cu cel privat şi nici măcar într-o situaţie analogă şi comparabilă, astfel încât unei situaţii de fapt diferite îi corespunde un tratament juridic diferenţiat.
Având în vedere aceste considerente, tribunalul apreciază că măsura diminuării drepturilor salariale a fost dispusă prin lege, fără a fi necesară manifestarea de voinţă a angajatorului şi a salariatului, este justificată de necesitatea asigurării securităţii naţionale pe fondul crizei economice internaţionale, şi că prin aceasta nu se aduce atingere nici unuia dintre drepturile invocate de către reclamanţi, situaţie în care, în baza prevederilor art.l09 din L.nr.l88/l999 rep., privind Statutul funcţionarilor publici rap. la art. 1 din Legea nr. 118/2010, a art. 1 din Legea nr. 285/2010, a prevederilor art. 14 din Convenţia europeană, a art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, a Protocolului nr. 12, va respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată.
